《调查清样》—撰文 | 文一刀

近日，“秦始皇陵建设控制地带内要建泛海喜来登酒店，且已经被国家文保部门批复原则同意”的消息正式得以确认，不仅倍显突兀，也立刻引发广泛关注。

此举是否打破秦陵保护的原则？陕西文物局相关人士以“项目没有建在保护区内”进行的解释是准确全面，还是放着明白装糊涂？很是耐人寻味。

1992年，陕西省人民政府颁布了秦始皇陵保护区划，共4.32平方公里，其中保护范围为2.92平方公里，建设控制地带1.4平方公里。这一保护范围是在当时考古发现的基础上确定的，仅涉及封土、兵马俑陪葬坑、五岭遗址、上焦村马厩坑、姚池头村及赵背户村修陵人墓地等部分遗址，1992年以后发现的遗址尚未公布保护范围。

2002年，西安建筑科技大学等单位开始进行《秦始皇陵保护规划》的编制，调整秦陵保护范围和建设控制地带，其目的是为有效地保护秦始皇陵及其环境风貌，减缓自然因素造成的损伤，制止人为破坏，保持遗址的真实性和完整性。历时8年，《秦始皇陵保护规划》终于编制完成并通过了省政府审议。

调整后的秦始皇陵保护区划分两个层次，即保护范围和建设控制地带。保护范围分为重点保护区和一般保护区，其中重点保护区为陵区内经考古勘探已经确认的遗址分布范围，总面积2.74平方公里;一般保护区为潜在的遗址分布区域，总面积17.58平方公里。

文物保护单位的建设控制地带，是指在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。

《秦始皇陵保护规划》中的建设控制地带分为一类建设控制地带和二类建设控制地带。 总面积为15.52平方公里，其中，一类建设控制地带为与秦始皇陵密切相关的渭河二级台地以及山前洪积扇范围，总面积为6.03平方公里;二类建设控制地带为与秦始皇陵密切相关的骊山山地范围，总面积为9.49平方公里。

对于《秦始皇陵保护规划》范围内的土地使用，当时规定：重点保护区内的土地使用性质调整为文物古迹用地，一般保护区和建设控制地带内的土地使用性质不宜改变，且不得作为城市建设用地。

按此规划，重点保护区内所有企事业单位和居民点需要全部搬迁，一般保护区和建设控制地带内影响陵区历史风貌、污染陵区环境的企事业单位也要搬迁，均采取异地安置方式搬迁至保护区范围和建设控制地带以外。

虽然规划有了，但当时的各方都明白，保护与建设的矛盾依然存在，因此，多年来官方口径一直是“对陵区内的城乡建设进行严格控制”。

9年之后，对于在建设控制区内拟建泛海喜来登酒店，陕西省文物局文物处负责人则表示：“原则上在保护范围内是不允许建设的。在建设控制地带内可以进行建设，但是要履行报建程序。高度、体量、色彩等要和文物保护单位相协调”。

这个回应没有直接涉及土地性质的问题，而《秦始皇陵保护规划》内曾有“建设控制地带内的土地使用性质不宜改变，且不得作为城市建设用地”的表述，按照这个原则，泛海喜来登酒店的占地难道不是城市建设用地？

2018年，陕西方面首次上报了《关于西安泛海喜来登酒店项目涉及秦始皇陵建设控制地带的请示》（陕文物字〔2018〕212号）。

2019年2月，临潼区政府官网公布的《2018年工作总结暨2019年打算》内称：推动泛海喜来登大酒店的设计、评审、手续报批等工作，确保项目顺利推进，争取在2019年开工建设。

但这个打算起初有点儿落空。因为2019年2月19日，国家文物局复函称：经研究，我局暂不同意在秦始皇陵建设控制地带内实施西安泛海喜来登酒店建设项目。

意见函称：应按照《秦始皇陵保护规划》要求，进一步调整方案内容，严格控制新建建筑高度、体量，拟建项目区域内不得大规模取土、平整土地，大面积改变地形地貌。应在项目拟建区域进一步开展全面的考古发掘工作，并补充相应的考古发掘资料。进一步深化拟建项目对秦始皇陵的遗产影响评估，评估结论应充分考虑考古发掘成果，同时应基于拟建项目而不是建设场地开展视觉影响分析。

2019年3月4日，陕西文物局将文件转发给西安文物局，称“请按照国家文物局意见，修改完善方案后，按程序另行报批”。

在“争取在2019年开工建设（喜来登酒店）”的“打算”推动下，陕西方面很快再次上报《关于西安泛海喜来登酒店项目涉及秦始皇陵建设控制地带的请示》（陕文物字〔2019〕117号）。

终于，2019年10月9日，国家文物局复函称：经研究，我局原则同意在秦始皇陵建设控制地带内实施西安泛海喜来登酒店建设项目。

函件也对所报设计方案提出应进行优化调整的意见，包括：压缩内部水域面积；提高整体，特别是西侧区域的绿地率和屋顶绿化指标；拟建建筑选址应尽可能避让兵马俑一号坑向东轴线区域。严格控制工程范围和施工强度，避免对文物环境造成过大扰动。

并要求陕西局组织专业考古研究单位，在项目拟建区域进一步开展全面的考古发掘工作，考古发掘项目需另行填报考古发掘申请书。指导相关单位根据以上意见对所报项目进行修改、完善，并按照《文物保护法》的有关规定，履行相应审批手续后实施。

《陕西省秦始皇陵保护条例》第十六条规定：在建设控制地带新建、改建、扩建建设工程，应当事先依法进行环境影响评价，其建设工程设计方案应当经国务院文物行政部门同意后，报建设（规划）行政主管部门批准。建设控制地带的建筑物风格、色调应当与秦始皇陵的历史风貌和自然环境相协调，建筑物高度不得超过十米。

不过“建筑高度不超过十米”并非足以在控制地带新建建设工程的设计依据，国家文物局在2017年3月发出的《关于西安临潼区怡华创业园改建项目涉及秦始皇陵保护范围的意见》中有过可参照表述。

从前后报批及意见交换过程来看，对于在秦陵控制区内建设泛海喜来登酒店事宜，陕西方面很坚定，一次不成来二次；国家文物局虽然表示出相当的谨慎，但最终还是同意了建设，因为在原则同意函件结尾处，国家文物局称“项目实施过程中如有文物遗存等重要发现，应立即停止施工并组织研究，提出调整方案”，这句话已经泄露了“天机”。

看来，虽有历尽千辛编制而成的《秦始皇陵保护规划》，也挡不住比邻秦陵建一座“不超过十米高”酒店的热情。—《调查清样》