原创 正道沧桑 基房通
城中村改造的重点和主要注意事项如下：
1. 采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造。
2. 重点做好三件事：征求村民意见；产业先行搬迁；先行安置补偿。
3.实施范围超大特大城市的城镇开发边界范围内。属政府主导的集体土地上房屋征收，属法定征收范畴，非协议搬迁范畴。以村集体建设用地为主。
3.资金平衡的责任要由政府来承担，可考虑市域内综合平衡、动态平衡，鼓励实施区域统筹和成片开发，避免新增地方政府债务风险。城中村改造中配套的教育、医疗等公共服务设施新建费用由政府负责投入。
4.资金来源包括：现有渠道的中央财政补助、地方政府专项债券、政策性银行城中村改造专项借款、商业银行城中村改造贷款等。
5.政府层面（包括授权实施的地方国企）收入来源主要包括土地出让收入的合理合法留存、产业载体的经营性收入、保障性住房的租赁收入（包括拆除新建类城中村集中配建、运用安置房盈余空间以及整治提升类城中村整体利用等）、共有产权房的销售收入、经营性公共基础设施的运营收入和停车场、充电桩等使用者付费收入。政府层面收入来源不会考虑净地出让后的房地产二级开发销售收益。
6.在净地出让的前提下，前期参与土地一级开发的社会资本可以综合评价以及带方案两种方式锁定二级开发的土地使用权，通过二级开发的收益来拉高项目项目收益率水平，进而提高城中村项目对社会资本的吸引力。
“城中村”改造的实施路径
城中村是指农村村落在城市化进程中，在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄；或全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。
“城中村”土地权属状态包括全部土地被国家征用、土地性质由集体转变为国有，村民转变为居民；大部分集体土地被征用、少部分仍然属于集体所有，村民未转变为居民；土地已纳入城市规划的国有土地范围，但是未开展征转手续。
目前有关城中村改造的相关领域配套政策暂未出台，但是各地已开始紧锣密鼓梳理现状，包装项目和策划实施路径。结合城中村资金投入大、需要政府主导、融资政策性强等特点，笔者认为，在不考虑政府与社会资本如何合作的基础上，单纯就城中村改造项目如何自我平衡的角度，城中村要充分结合房票安置、土地整备、做地、政府回购安置房、工业上楼、低效用地再开发、公共交通用地综合开发等路径去推进和谋划，要注重循序渐进和滚动开发，注重资源高效利用和产业布局定位，确保除保障和安置外的土地开发能够与城市发展、产业提升和人口聚集相适应，避免供求失衡。
通过“房票安置”推动城中村改造
房票安置是征收人将计划安置的房屋转化为货币，以房票形式出具给被征收人，由被征收人自行向参与房票安置工作的房地产开发企业购买商品房（包含住宅与非住宅）的一种房屋安置方式。房票安置类似于政府向被拆迁户提供了一张商业承兑汇票，主要目的在于降低政府财政需要支付的拆迁资金压力，促进区域房地产市场去库存。
一、房票安置的一般要求
目前拟出台和已出台房票安置政策的包括郑州、广州、南京、宁波等。各地出台的房票安置政策，大同小异，归纳总结主要包括以下方面：
1．限定范围。包括空间范围和项目范畴，明确适用哪些区县，明确哪些类别项目的拆迁工作适用房票，主要包括城市更新、棚改、城中村等。
2．奖励政策。选择房票安置的被拆迁人，可以获得额外的货币奖励，并针对不同空间范围制定差异化政策奖励，进而引导更多的个体选择房票安置，以确保政策效力的有效发挥。
3. 政策红利。对于选择房票安置的被拆迁人，给予商品房限购限贷、税费等方面的政策优惠，比如使用房票所购买的商品住房，不计入家庭限购套数；购置房屋价值不超过货币补偿的，免征契税；灵活的学区认定政策等等。
4. 其他要求。主要针对在实操过程中可能出现的房票与购房款之间的差额、贷款政策以及操作流程、监管责任等方面进行约束。比如：票面金额足以支付购房款的，不得拆分使用；购房款应不低于房票票面金额的一定比例；购房后房票仍有余额的，可申请领取货币；房票安置资金实行封闭运行，专款专用等等。
二、房票安置的合规性论证
诸多业内人士和专家认为房票安置涉及了地方政府隐性债务，认为是政府出具了商业承兑汇票，违规举债等等，笔者认为，房票安置存在一定的合规性，原因在于：
1. 房票安置政策的主要目标是要加快存量商品房去化，类似于棚改货币化安置的作用，政府并没有体现延期支付被拆迁户的征拆补偿款，老百姓获得房票后可以随时去参与房票安置的开发商选房、购房，买房之后由开发商向政府兑付房票，开发商与政府之间约定资金结算的节点和周期，穿透底层逻辑，可以理解为政府向参与房票安置的开发商购买了“回迁安置房”的服务，政府按照约定支付对价，由开发商完成相关确权手续的办理和必要的用户服务，对被拆迁户的过度补偿和开发商的购房款都是按时支付，理论上可以规避地方政府隐性债务。但是需要注意的是，不能将被拆迁个体房屋所属的项目范畴内的土地出让收入、增量税收等，与政府向开发商支付房票资金一一对应，否则即触发了“以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源”的政府违规举债的本质。
2. 房票安置整个操作逻辑类似于“政府采购”，本质上与“政府回购安置房”类项目区别不大，只不过前者过程中采购的安置房是已经建成的或者也可能是在建的（期房），后者只能是期房（要经历一个建设期）。比较看来，后者更有可能涉及违规举债。
3. 本着实质重于形式的原则，房票安置的资金虽是财政向房地产开发商支付，但是实质上开发商与普通拆迁户签订的是市场化的商品房买卖合同，开发商的还贷资金来源本质上还是普通拆迁户应该支付的使用者付费（购房款）。即购房款本就是老百姓的应收款和应付款，权利义务都在老百姓，只不过在房票安置过程中，通过政府、企业和公众三者之间的合同约定，政府与公众之间通过房票形式完成了征地拆迁补偿的业务交割，购房款由政府代购房者支付，政府未对任何主体和个人实施延迟支付，可以理解为政府通过行政手段搭建被拆迁人与商品房提供人之间的购销通道，房屋的买卖交割以及是否选择房票安置的主导权和裁量权在社会主体。
通过土地整备推动城中村改造
土地整备的概念主要来源于深圳市，主要目的是解决城中村改造的历史遗留问题以及存量低效无效用地的盘活，以《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》为主要政策依据，主要实施边界：
1. 土地整备的主要范畴：以原农村集体经济组织继受单位及其成员实际掌控用地为主要实施对象，适用于以未完善征（转）地补偿手续用地、已征未完善出让手续用地、国有已出让用地等存量低效用地。其中，原农村集体经济组织继受单位主要原来的农村区域城市化后形成新的街道、社区工等基层自治管理单位，或者原村集体经济公司化的法人主体。
2. 主要实施思路：利益统筹项目按照政府主导、社区主体、社会参与的原则，综合考虑项目范围内未完善征（转）地补偿手续用地和原农村集体经济组织继受单位合法用地，通过规划、土地、资金、产权等统筹手段，完成整备范围内土地确权。
政府与原农村集体经济组织继受单位“算大账”，通过资金安排、土地确权、用地规划等手段，安排土地，保障空间需求。原农村集体经济组织继受单位与相关权益人“算细账”，通过货币、股权和实物安置等手段，确保权益人相关权益。
3. 留用土地：是指按本办法核算并确认给原农村集体经济组织继受单位的用地，包括项目范围内已批合法用地、项目范围外调入合法指标以及本项目核定利益共享用地除留用土地外，其余土地全部移交政府管理。
留用土地包括基础建筑面积、配套建筑面积和共享建筑面积。基础建筑面积归属于原农村集体经济组织继受单位，用于社区发展和搬迁安置。配套建筑面积为配建的社区级公共设施，建成后无偿移交政府，产权归政府所有。共享建筑面积60%用于人才住房、公共租赁住房、保障性租赁住房或创新型产业用房，由政府或政府指定机构回购，其余40%的建筑面积通过利益共享归属于原农村集体经济组织继受单位。
4. 实施内容与交易结构：原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体作为搬迁主体，组织在土地整备单元内的搬迁补偿、建筑物拆除、配建社区公共服务设施、建设安置房、保障性租赁住房、商品住宅开发等，留用地协议方式出让给不动产权益人或市场主体，地价标准按照不同功能分类收取，加权价格要远低于市场价，原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体获取土地使用权后，通过房地产开发的收入、政府的财政资金安排以及配套社区商业的运营等覆盖项目全部的土地整理和二级开发成本。
综上所述，土地整备主要是指在符合规划的前提下，农村集体经济组织将其所控制的国有建设用地（规划已调整为国有土地，但是未征地或者虽已征地但是未完成出让手续），通过招标方式引入土地前期整理合作方、或者自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地地平整等前期工作，在达到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织相对应的法人单位或者合作的市场主体或者二者合作，通过上述操作实现“城中村”开发改造的一二级联动。
从法律合规角度，土地整备是通过征收的方式依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的土地储备行为。应当符合土地储备的相关政策要求。在土地整备这类与土地储备相关的操作模式中，笔者认为大体合规，原因如下：
1. 土地整备的实施主体或搬迁主体并非土地储备机构，土储机构是把征地拆迁补偿服务和储备土地前期开发两个环节，通过政府购买服务和政府采购的方式授予原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体，土地整理完成后还是有土储机构储存以备供应，即土地整备并没有突破土地储备的红线要求，在深圳的新版征求意见的办法中，也明确“留用地在出让前，应先行完成土地入库相关手续”，也明确处于公益目的和非建设用途的的历史征地不适用土地整备办法，即公益属性的拆迁属“法定征收”，由政府主导并具备行政强制性。
2.土地整备的村集体留用地通过协议方式出让，也并不违背法律法规要求。根据《协议出让国有土地使用权规定》，协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。同一地块只有一个意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让，但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。
按照《中华人民共和国城市房地产管理法》，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。
协议出让本就是法律法规允许的土地出让方式之一，城市更新范畴中很多子项目的土地出让，比如保障性安居工程、文体设施、历史文化保护、科教创新等，界定为不具备公开招标拍卖的标准，并无不妥。土地整备这种需要统筹各方利益、历史遗留问题混杂以及土地色彩浓郁的地块，自然符合协议出让的标准。
3. 有关隐性债务，土地整备中，实施主体是原农村集体经济组织继受单位、不动产权益人或市场化主体，其所付出的前提拆迁补偿成本主要通过留用地的投资开发来覆盖，没有固化政府中长期财政支出责任，政府财政资金运用可能仅仅是一小部分资金来源，主要是指土地整备金，过程中支付于村股份公司，类似投资补助之类。
通过做地模式推动城中村改造
“做地”一词，主要来源于广州的“做地十条”——《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》（穗府办函〔2023〕12号）和郑州的《关于印发郑州市城市轨道交通场站及周边土地综合开发实施管理办法(暂行)的通知》（郑政文〔2021〕57号），主要实施边界：
其中，广州的“做地十条”主要内容分析：
1. 做地和土地收储相分离，将土地整理各项前期具体工作独立开展，形成净地后向土地储备机构申请交储。
2. 政府认定国有企业作为做地主体。
3.做地主体自主筹集资金，负责征收补偿安置工作，实施“七通一平”，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。
4.政府以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款。
5.可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。
6.赋予轨道交通站场综合体（TOD）盖板以下综合用地的地价优惠。
7.已签订搬迁补偿协议超过一定比例，政府可以行使强制征收的权力。
其中，郑州的轨道交通周边土地做地政策，主要内容分析如下:
1.轨道交通场站及周边土地综合开发地块和筹资地块的做地主体为郑州地铁集团。各级土地储备机构依据政府批准的做地实施方案与郑州地铁集团签订做地协议。郑州地铁集团负责将土地从 “毛地”“生地”开发整理成 “净地”“熟地”。
2.轨道交通综合开发用地出让后的土地出让总价款,在扣除33%计提事项后,剩余67%的成本及净收益全部拨付做地主体。
3.轨道交通场站及周边土地综合开发主要是指结合轨道交通车辆段、停车场、区间、站点及附属设施,对其范围内的土地及周边地块进行地上、地下空间开发利用,建立集交通、商务、商业、文化、教育、居住等为一体的城市功能区.
4.由郑州地铁集团提前垫资实施的为综合开发使用的地上、地下主体工程计入预留工程建设成本,由土地受让人承担，纳入土地出让合同条款。
综上所述，做地的底层逻辑和内涵与土地整备类似，只不过土地整备主要运用于规划已经调整为国有土地的“城中村”尚未完成土地收储流程的土地，而做地则不限于集体土地或国有土地，符合土地储备范畴的项目都使用做地政策，做地政策本质上是将土地储备环节需要的征地拆迁补偿和前期开发交由地方国企实施，将做地与二级开发一并招商，实现土地开发的一二级联动。当然郑州的做法没有涉及一二级联动，而是通过土地出让金的留存并拨付做地主体实现做地主体的资金平衡。
有关做地的合规性，主要关注点要围绕不能违背土地储备环节的管理要求，即做地主体整理完的土地还是要交由土储机构收储以备供应，政府将土地出让收入支付于做地主体的时限要在法定预算之内，做地主体的融资不能对应预期土地出让收入。
通过政府回购安置房推动城中村改造
安置房采用政府回购模式，是指政府通过法定方式选择社会资本作为安置房投资建设主体，并约定在一定期限内支付投资成本和收益的政企合作交易模式。主要适用于财政资金中短期内比较充裕的地方政府，或者通过一定区域内其他土地的出让收入能在中短期兑付拆迁地块安置房建设资金的情境，安置房属保障性安居工程范畴。政府回购安置房模式主要操作要点如下：
1. 安置房地块的土地使用权可以通过定向挂牌、带方案出让、常规招拍挂、划拨等方式授予社会资本（按照《划拨用地目录》，安置房可以归类为保障性安居用地），具体方式根据各地政府操作思路依法合规操作，社会资本获取土地开发安置房并将产权通过商品房销售的方式转让于政府或被拆迁主体，有助于减轻地方政府征地拆迁补偿环节工程施工管理工作任务，有助于通过社会资本专业的开发建设能力提高安置房的建设质量和效率，提高老百姓的满意度和幸福感，同时，地块权属确认在社会资本或社会资本与政府成立的项目公司，提高项目的可融性。
2. 如采取出让方式，安置房土地出让金的标准要尽量压降到政策允许的最低标准，避免房屋销售流转过程中发生额外的大额税费，涉及开发环节的土增税、增值税及所得税，要尽量纳入政府回购范围，即政府回购价格就要将社会资本的成本费用、利润和税金完全覆盖。
3. 针对政府回购行为，最好有地方信用等级较高的平台公司提供连带责任担保。回购安置房的财政资金来源、计划及路径需要明确。主要包括：已供应土地的土地出让收入；国有土地收益基金、土地出让收入；其他财政资金；可用资金的孳息。
4. 政府部门回购在政策合规层面可能涉及地方政府隐性债务，建议回购资金的支出纳入中期财政规划并按年纳入年度财政预算。安置房适用政府采购工程领域的法律法规，要避免为政府垫资，要设置过程付款节点，避免异化为违规的BT。
5. 地方政府应出台支持安置房回购的相应文件办法、会议决议等文件，确保项目实施具体一定的政策支持，同时土地出让计划要纳入土地出让3年滚动计划及年度出让计划，并充分考虑集中供地对项目实施节奏的影响。
6. 安置房地块周边相关的基础设施和市政公用设施建议在财政可承受范围内，纳入地块的出让的附加条件，可包括市政道路、公园、绿地、养老教育设施等。同时，安置房的建设周期、交房标准、选房程序、付款节点等关键条款要在土地出让公告及土地出让合同中明确。
通过工业上楼推动城中村改造
“工业上楼”，顾名思义，就是将传统单层排布的扁平式厂房，聚集到高楼层的垂直化空间形态，提高土地使用效率，提高楼宇容积率，优化资源配置，让工业企业在高层楼房中进行工业研发、设计、生产、办公，向企业提供高品质、低成本产业空间，为制造业提供更加有力的空间保障。
国内的“工业上楼”以佛山为先驱，早在2005年率先开拓“工业上楼”市场，以深圳为代表的珠三角地区率先示范应用，而后带动长三角、环渤海等地区逐步探索与实践工业上楼的发展新模式，呈现由沿海城市逐步往内陆发展的趋势。自然资源部《产业用地政策实施工作指引》（2019年版）：鼓励开发区、产业集聚区规划建设多层工业厂房供中小企业进行生产、研发、设计、经营多功能复合利用。
1. 并不是所有的产业都适合“工业上楼”，受制于钢筋混凝土结构的承重、荷载、卸货吊装等方面的影响，一般适用于具备设备载重小、原材料及产成品体积小、生产工艺先进、能耗和污染小、技术研发与产品量产需要紧密协同等特点的企业，包括信息技术产业、生物医药、智能制造、高新技术产业、新材料、互联网科技、纳米材料等科技密集型、信息密集型新兴产业及产业链条内其他配套企业。
2. 并不是所有的区域都适合“工业上楼”，一般都是土地资源稀缺，现有土地无法支撑工业产业布局转型升级和优化提升的区域，通过工业上楼解决土地制约发展的瓶颈，实现产业链上下游以及关联产业的聚集、聚合，进而提高园区管理服务效率，降低企业交易成本和经营成本。
3. “工业上楼”有助于提升城市形象，践行绿色环保理念，打造营商环境，有助于快速形成产城人融合的高质量发展局面。
4. 有助于地方国企和实施主体通过较低的投资成本获取长期稳定的经营性现金流，有助于带动周边的传统产业发展和房地产业平稳发展，与城中村改造的初衷和目标匹配度较高。
5. “工业上楼”项目强经营属性以及可租可售可分割的特点，可为城中村项目贡献稳定的现金流，提高项目可融性。也可以充分考虑在项目运营期采取资产证券化、REITs等方式盘活产量资产，提高资金周转效率。
通过公共交通用地综合开发推动城中村改造
一、公共交通用地综合开发的政策分析
1. 在不新增地方政府隐性债务的前提下，因地制宜建立并实施城市公共汽电车企业运营成本核算和补贴补偿制度
2. 专项债可支持公共汽电车场站充换电基础设施建设。支持符合条件的公交票款收益权资产证券化，鼓励金融机构改进授信评价机制，为城市公共交通企业提供融资服务。
3.在城市外围周边轨道交通等站点配套建设驻车换乘（P+R）停车场，实施停车优惠，引导换乘公共交通进入城区。在国土空间规划体检评估中开展城市公共交通专项评估。
4. 鼓励政府采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，支持城市公共交通场站建设与改造、车辆购置。在大型居住区、商业区等附近设置公共汽电车首末站或枢纽站。支持在城市公共汽电车企业自有、租赁场站建设完善新能源城市公交车辆充电设施。
促进城市公共汽电车与城市轨道交通在线网、站点及运营层面的衔接融合，鼓励微循环公交服务，开通通勤、通学、就医等定制公交线路，发展“公交+旅游”服务模式，支持城市公共交通企业拓展站台、车身、车厢内等广告业务，面向社会开放加气、加油、充电、维修等服务。
5.新增用地综合开发。允许新增城市公共汽电车枢纽场站配套一定比例的附属商业等面积。利用城市公共交通用地进行地上地下空间综合开发的，应根据设施功能分层设定建设用地使用权。实施城市公共交通场站综合开发的，将相关设施规划建设需求纳入土地供应条件。
6. 既有用地综合开发。支持现有的城市公共汽电车枢纽站、首末站、停保场和城市轨道交通车站、车辆基地等，利用场站内部分闲置设施开展社会化商业服务。鼓励有条件的存量城市公共交通场站实施地上地下空间综合开发，根据设施功能分层设定建设用地使用权。
7.城市公共交通用地实施综合开发，城市公共交通企业单独开发的，相关收益用于城市公共交通企业的可持续发展；城市公共交通企业与其他开发主体共同实施综合开发，或其他开发主体单独实施综合开发的，相关收益反哺城市公共交通可持续发展。
二、公共交通用地综合开发与城中村结合
1.结合相关政策，公共交通用地综合开发项目实施内容应包括：
1.公共汽电车场站充换电基础设施建设；
2.城市外围周边轨道交通等站点配套建设驻车换乘（P+R）停车场；
3.城市公共交通场站建设与改造；
4.车辆购置；
5.大型居住区、商业区等附近设置公共汽电车首末站或枢纽站；
6.附属和配套商业设施。
2.公共交通用地综合开发项目建设资金来源应包括：
1.专项债；
2.公交票款收益权资产证券化资金再投入；
3.银行贷款；
4.政府采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式投入的财政资金；
5.社会资本投入。
3.公共交通用地综合开发项目主要收入来源应包括：
1.站台、车身、车厢内等广告业务收入；
2.面向社会开放加气、加油、充电、维修等服务的收入；
3.停车收入、新能源发电等；
4. 政府财政补贴收入。
城中村改造项目，政府层面（包括授权实施的地方国企）收入来源主要包括土地出让收入的合理合法留存、产业载体的经营性收入、保障性住房的租赁收入（包括拆除新建类城中村集中配建、运用安置房盈余空间以及整治提升类城中村整体利用等）、共有产权房的销售收入、经营性公共基础设施的运营收入和停车场、充电桩等使用者付费收入。政府层面收入来源不会考虑净地出让后的房地产二级开发销售收益。
纳入城镇开发边界范围内符合城中村改造用地和管理要求的公共交通用地综合开发项目，建议作为城中村改造项目的子项目，产生的收入来源作为城中村改造的市场化收入的一部分，提高城中村改造项目整体的可行性、可平衡性和可融性。
通过低效用地再开发推动城中村改造
一、低效用地再开发的边界和内涵
1.主要目的和实施范围
主要目的是为了落实城中村改造的有关要求，聚焦盘活利用存量土地，主要解决用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题；实施范围为城镇和乡村地区中的城中村、老旧厂区，以城中村和低效工业用地改造为重点。
2.主要流程和工作内容
坚持有效市场、有为政府。坚持“净地”供应。明确低效用地再开发的重点区域，确定低效用地再开发空间单元及相关规划指标要求。鼓励土地混合开发、空间复合利用、容积率奖励、跨空间单元统筹等政策，通过全市域、分区域的规划统筹以及城市整体利益平衡等方式实现资金平衡。
3.完善收储机制
政府收储为主的项目要“统一规划、统一储备、统一开发、统一配套、统一供应”，难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块整体供应用于产业主体增资扩产，不包括商品住宅用地。明确国有土地收益基金计提比例，专项用于土地储备工作。要按照《土地征收成片开发标准(试行)》的要求，基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例一般不低于40%。
4.土地及资产资源供应方式
一是资源资产组合供应。多个门类自然资源资产实行组合包供应，比如土地出让与矿产资源矿业权合并招拍挂，统筹实施，整体平衡。轨道交通（TOD）、公共设施（SOD）等地上地下空间综合开发项目可一次性组合供应。边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，可以采取集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间进行置换。
二是完善土地供应方式。原土地使用权人通过申请改变土地用途、签订变更协议等程序办法，可直接成为低效土地再开发的实施主体。不同用途地块可混合供应，探索“工改工”与“工改商”“工改住”联动改造的条件和程序。与城中村改改造要求一致，可以依法实施综合评价出让或带设计方案出让。
与《产业用地政策指引》相类似，可以对存量建筑实施用途转换，发展国家支持产业和行业，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。
三是合理确定土地出让金标准。综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本，以市场评估价为准绳，合理确定土地出让金缴纳标准。即在低效用地再开发项目的总投资中可以包括征地拆迁补偿、土地前期开发的“七通一平”、配建和移交公益性设施等内容。
5.其他边界条件
低效用地再开发诸多边界与城中村改造相同和相似，比如城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模按一定比例建设保障性住房；利用集体建设用地建设保障性租赁住房；严禁违反规定通过“村改居”方式将农民集体所有土地直接转为国有土地；对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置，等等。
二、低效用地再开发与城中村改造相结合
1.城中村改造主要实施范围是城镇开发边界（非建设用地需要在符合空间规划的基础上按规定调整为建设用地），是对集体土地和房屋的征收，属于政府主导的法定征收；低效用地则将实施范围延伸到了城镇以外的乡村，并且可能包括集体土地和房屋、国有土地和房屋等，可能涉及协议搬迁。
2. 低效用地再开发的通知作为《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》配套文件，是站在用地要素保障的基础上提出的具体举措，故此，低效用地再开发是涵盖城中村的大范畴，可以涵盖各种类别的土地性质，可以涵盖经济、生活、生态、安全等多元功能和业态布局。而城中村改造一般是保障性安居、公益性配套、经营性设施和土地前期开发通平的组合项目包。
3. 城中村改造主要平衡逻辑是不能通过二级开发来覆盖，带方案出让和综合评价可以在一定程度上实现一二级开发的衔接，但是土地出让要严格遵守净地出让的法定原则。低效用地再开发可以是市场化主体的自行改造，也同样可以是通过带方案出让和综合评价实现一二级联动。
4. 城中村与低效用地再开发可以考虑联动实施，具备一定经营属性的按照拆除新建来城中村相关要求和标准划定实施范围，公益性较强的按照整治类城中村、土地成片开发来编制实施方案和资金平衡方案，市场化属性比较强的通过原使用权人自行开发改造实施，整体上通过政企合作、专项贷款、专项债等多种方式融合，实现划定片区内的城中村和低效用地再开发互相促进，统筹推进。
5. 城中村与低效用地再开发之间存在一定的关联性和重合，在实践中需要充分运用低效用地再开发的相关政策和要求，去助推城中村改造项目的方案编制和落地实施。
“城中村”改造的合作模式
社会资本如何在净地出让的前提下去参与城中村改造的前期工作，是政府的需求，也是市场化的配置。政府负责公共服务设施建设，社会资本负责安置回迁、保障性住房以及商品房开发建设，在不增加地方政府隐性债务的基础上，统筹运用财政资金、专项债、企业投资、金融机构融资等方式落实资金来源，通过商品房销售、产业运营、城市运营等市场化路径实现预期收入，注重循序渐进和滚动开发，注重资源高效利用和产业布局定位，确保除保障和安置外的土地开发能够与城市发展、产业提升和人口聚集相适应，避免供求失衡，高质量完成改造任务。
城中村改造可以运用的模式大致如下：
授权+投资人 +EPC+O模式
政府授权地方国有企业以市场化方式运作城中村项目，地方国企自主经营、自负盈亏，依法依规公开选择投资人成立合资项目公司进行项目的投资开发、建设和运营。地方国企通过做地模式或与土储机构签订土地整理委托协议或政府购买征地拆迁服务等方式，负责合作区域内征地拆迁，确保达到净地出让条件; 社会资本方按照资质范围负责相应工程建设实施。
项目主要资金来源为地方国企和社会资本的自有资金、城中村改造项目专项借款、专项债和国债资金等；项目收入来源主要为经营性用地出让后留存本级的土地出让金收入或通过财政专项资金管理制度留存的土地收入以及保障性住房的销售收入、产业或附属商业配套的经营性收入。为了避免隐性债务，地方政府可通过财政注资、经营性收益、资产划拨、经营权、奖励资金等多种方式充实地方国企的自有资金，以自有资金支付项目公司投资收益。
地方国企应尽快实现合作范围内有净地可供出让，社会资本可结合自身实际情况与地方国企做好沟通，以综合评价出让或带设计方案出让等方式获取土地实现一二级联动，通过二级开发收益弥补一级整理阶段的投资收益不足，或者协助地方国企引入其他社会资本通过招拍挂获取土地，不参与二级开发，仅获取一级开发的合理收益。
施工包与投资包 组合模式
按照相关政策，保障性住房和城中村改造类项目中的配套公益性设施（学校、医院等）应由地方财政承担，不得纳入改造成本。此类项目以总承包模式授予社会资本实施，纳入施工包，同时协调地方政府将其他专项债、国债项目以及“平急两用”基础设施等资金来源已落实的政府投资类项目统筹纳入施工包。城中村改造和保障性住房除财政承担的配套公益性设施外，通过投资人+工程总承包方模式实施，纳入投资包。施工包和投资包打包招标，由同一社会资本合并实施。
社会资本自行拿地
通过小体量资金，将城中村中的集中安置房、保障性住房（包括配售型和配租型）对应土地拆整成净地，安置房采用政府回购或者村民个体支付购房差价实现收入，政府回购是指政府通过法定方式选择社会资本作为安置房投资建设主体，并约定在一定期限内支付投资成本和收益的政企合作交易模式。主要适用于财政资金中短期内比较充裕的地方政府，或者通过一定区域内其他土地的出让收入能在中短期兑付拆迁地块安置房建设资金的情境。
安置房地块的土地使用权可以通过定向挂牌、带方案出让、常规招拍挂、划拨等方式授予社会资本，社会资本联合地方国企通过挂牌方式获取安置房地块的土地使用权，支付土地出让金后流转至地方财政，地方财政通过财政注资、经营性收益、资产划拨、经营权、奖励资金等多种方式充实地方国企的自有资金，地方国企进而实施其他城中村改造工程。安置房地块周边相关的基础设施和市政公用设施建议在政策允许范围内，纳入地块的出让的附加条件。
保障性住房土地按照政策采取划拨方式授予社会资本，社会资本针对保障住房项目向银行贷款，获取资金后统筹运用到城中村改造的其他子项目。
F+EPC模式
此模式下主要适用地方国企实施的公益性或准经营性项目，城中村改造符合运用范畴。前期建设资金存在缺口，预计会在未来年度通过财政支出、上级财政补贴以及用户付费收入等方式补足建设资金缺口，前提需要社会资本阶段性的提供资金支持，社会资本可以选择权益类或债务类方式支持地方国企，权益类包括直接认购地方国企股权、与地方国企共同成立项目公司、社会资本组建基金认购项目公司股权、社会资本购买政府引导基金或地方国企发起的产业基金份额等，债务类包括自行或引入担保机构为地方国企融资提供担保、为地方国企提供融资租赁或保理等融资路径、引入非标定融产品为地方国企融资等。
地方国企取得政府法定授权，拥有一定区域范围或项目的投资、建设、运营等权限，地方国企通过“两招并一招”模式，通过“社会投资人+EPC”模式公开招标选定社会投资人，中标社会投资人与地方国企组建项目公司或提供融资服务，由项目公司负责该区域的投融资和建设运营，施工部分由具备施工能力的社会投资人自行实施。社会资本与地方国企约定退出机制、节点和退出方式，社会资本的目标是阶段性为政府地方国企提供资金支持，让渡资金的机会成本和时间价值，通过基建项目的施工利润总体平衡。
