摘要：城市性质、核心功能定位、建设用地规模比较（欢迎关注杠杆游戏）

撰文|张银银&编辑|欣欣然

南京、广州拔得头筹，成为4大直辖市之后，第一批获得新版总体规划批复的副省级/省会城市。

一些媒体已经对此有所解读。今天杠杆游戏想展开，把已经批复的6大超级城市的情况归纳比较下。

在此之前，先说点有趣的细节。

1）南京和广州分别为江苏省、广东省的省会，无独有偶，苏、粤两省也是本轮省级国土空间规划最早获得批复的省份。

从2023年夏天开始，国务院陆续批复主要省级行政区的国土空间规划，如杠杆游戏上文所述，江苏、广东为最早获得批复的2个省份。到2024年，多数省份的国土空间规划批复已经挂网。

批复了省级行政区之后，副省级城市、省会城市、重要城市的国土空间总体规划批复，自然进入议程。

2）值得一说，按照国土空间规划体系，省的总体规划叫“国土空间规划”，市包括直辖市的叫“国土空间总体规划”。

从本轮批复开始，国土空间规划代替了以前的城市总规。

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署。

3）回溯起来，2017年初，国务院印发《全国国土规划纲要（2016－2030年）》。

2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发。

2022年，中国首部“多规合一”的国家级成果——《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》正式印发实施，形成了我国国土空间开发保护利用的可持续发展的“中国方案”。

北京、上海的最新城市总规，于2017年，也就是2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发之前就批复了。因此杠杆游戏注意到，本轮省级行政区的国土空间规划批复，没有京沪2个直辖市。

而另外2个直辖市，重庆和天津，则在2024年先后获得国土空间总体规划批复。

好了，进入正题，下文我们就目前已经获得最新总规批复的6个超级城市，即4个直辖市+宁穗的城市性质、核心功能定位、建设用地规模等做个比较。

1、城市性质比较

按照重庆已经公布的国土空间总体规划全文，我们看到，城市“定位目标”分4部分：目标愿景、城市性质、核心功能定位、阶段目标。

阶段目标又分了2025年目标（京沪批复时为2020年目标）、2035年目标、本世纪中叶目标，3个目标。

京沪的新总规批复较早，核心功能定位和城市性质没有分开单列，两项内容基本放在一起。

上述6个超级城市，因为部分尚未公开总体规划全文，目标愿景、阶段目标尚未完全知晓，本文不做比较。

我们先说城市性质，杠杆游戏根据总规批复的先后顺序说。

1）上海的批复是这样说的：上海是我国直辖市之一、国家历史文化名城，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。

在上海的总规全文中，则更加详细，略多一点信息：上海是我国的直辖市之一，长江三角洲世界级城市群的核心城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市，国家历史文化名城……

2）北京的批复是这样说的：北京是中华人民共和国的首都，是全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

北京的总规全文也是强调的这几点。

3）重庆的批复是这样说的：重庆市是直辖市之一，我国重要的中心城市，国家历史文化名城和国际性综合交通枢纽城市。

重庆的总规全文也是强调的这几点。

4）天津的批复是这样说的：天津市是直辖市之一，我国重要的中心城市，国家历史文化名城，现代海洋城市，国际性综合交通枢纽城市。

5）南京的批复是这样说的：南京是江苏省省会，东部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，国际性综合交通枢纽城市。

6）广州的批复是这样说的：广州是广东省省会，我国重要的中心城市，国家历史文化名城，彰显海洋特色的现代化城市，国际性综合交通枢纽城市，科技教育文化中心。

我们小结一下：

第一，京沪的超一流地位，跃然纸上，各自分工不同，为中国最顶级，杠杆游戏就不多说。

第二，重庆、天津、广州都强调了是我国重要的中心城市，而南京为东部地区重要的中心城市。

第三，重庆、天津、南京、广州都有国际性综合交通枢纽城市这一项，这一项“批发”料将还有不少。

第四，天津、广州强调了海洋城市，这和他们靠海有关。

第五，广州强调了科技教育文化中心，而南京这方面也很强，此次批复却没有体现。在2016版的城市总规批复中，国务院却给了南京“全国重要的科研教育基地”，本轮似乎有点遗憾。

不过，在总规全文中，不知道是否有讲，目前公开的只是批复文件。

2、核心功能定位比较

上文杠杆游戏写了，京沪最新总规批复较早，核心功能定位和城市性质没有分开单列，两项内容基本放在一起。

1）上海的核心功能定位大概可以这样说：国家历史文化名城，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心。

上文我写过，在上海的总规全文中，则更加详细，还有国际文化大都市一项。

2）北京的核心功能定位大概可以这样说：全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

3）重庆的核心功能定位批复是这样说的：发挥全国先进制造业基地、西部科技创新中心和对外开放门户、长江上游航运中心等功能。

对于这4点，重庆总规全文还有详细阐释，这里就不多说。

4）天津的核心功能定位批复是这样说的：发挥全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区等功能。

5）南京的核心功能定位批复是这样说的：发挥全国先进制造业基地、东部产业创新中心和区域性科技创新高地、东部现代服务业中心、区域性航运物流中心等功能。

6）广州的核心功能定位批复是这样说的：发挥国际商贸中心、全国先进制造业基地、综合性门户、国际科技创新中心重要承载地等功能。

我们小结一下：

第一，京沪的核心功能定位超一流，和另外4大城市完全不在一个层面。

第二，广州在部分核心功能定位上，还是彰显了国际范，比如赋予了广州国际商贸中心、综合性门户、国际科技创新中心重要承载地功能，这是重庆、天津、南京不具有的。

第三，全国先进制造业基地重庆、天津、南京、广州都有这项功能，一方面凸显了上述城市制造业的地位，同时也体现了国家对制造业的重视，希望较大的城市这方面都有所作为。

第四，天津的核心功能除了谈到全国先进制造基地，还多了“研发”二字，且前缀是“全国”，地位可见一斑，当然如上所述，比广州还是略差一点。

而给重庆、南京的分别是西部科技创新中心、东部产业创新中心。

同时天津还有“金融创新运营示范区”一项，重庆、南京、广州相关表述则没有。

第五，航运方面，上海、重庆、天津、南京都有提，前缀均符合各自的航运地位。给广州的批复虽没有说这一点，但讲了广州是国际商贸中心、综合性门户，航运应该说也是应有之义。

第六，北京、上海的国际交往、门户地位自不待言，除此之外，还给了重庆西部对外开放门户，给了广州综合性门户功能定位。

值得一说，重庆的总规批复时间是2024年2月，到了2024年4月，领导到重庆，又专门给了重庆“内陆开放综合枢纽”定位，也就是说重庆的门户功能定位，从西部升级到了内陆——不过这是后话，批复在前、视察在后。

门户地位，在中国向来争夺和讨论激烈，坊间都知道，北上广具有全国性门户地位，其他城市包括深圳，在这方面和京沪比差距显著，和广州比也要差一点。

重庆此次获得了西部对外开放门户功能，可能有两方面值得探讨：

一是重庆实现了突破，深圳呢？深圳的总规批复，在这方面能否小追广州一下；二是重庆获得这一功能批复，那么同处西部的成都、西安这方面会否有所斩获？

3、建设用地规模比较

1）上海的批复是这样说的：到2035年，上海市常住人口控制在2500万左右，建设用地总规模不超过3200平方公里。

2）北京的批复是这样说的：到2020年，常住人口规模控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平；城乡建设用地规模减少到2860平方公里左右，2035年减少到2760平方公里左右。

3）重庆的批复是这样说的：城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内。

人口上限在批复中没有说，杠杆游戏看到，在总规全文中有披露：至2035年，重庆市人口规模约3600万人，城镇化率80%左右。

4）天津的批复是这样说的：城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内。

5）南京的批复是这样说的：城镇开发边界面积控制在1492.53平方千米以内。

6）广州的批复是这样说的：城镇开发边界面积控制在2135.00平方千米以内。

小结一下：

第一，上海、重庆建设用地总规模应该是明显较多的。上海目标是不超过3200平方公里，重庆和天津没有说具体数字，只说了不超过2020年的1.3倍。考虑到重庆的人口基数大、主城都市区面积大、区县城多，上述几个城市中，可以和上海比建设用地面积的，大概只有重庆。

第二，北京的城乡建设用地规模长期来说，是要求减少，但杠杆游戏要强调一下，这说的是城乡。随着乡村人口的减少，一些用地可以节约出来，部分给城市，这是正常的。

除了北京，其他5个城市，总体建设用地面积都是有空间的。

值得一说，和广州比，南京的建设用地上限显著低不少，和北京、上海、天津、重庆比应该也是吃亏的。

第三，按照2023年上海常住人口2487.4万看，上海的人口目标接近上限，不过规划也说了2500万左右，也就是略有灵活空间。

北京控人非常明确。按照其2023年常住人口2185.8万看，北京还算有一点空间。

因为天津、南京、广州的总规全文尚未发布，其人口目标上不清楚。此前相关规划的公示或者媒体报道，有一些数字，以最终批复为准。

重庆2023年常住人口为3191.4万，其还有不小的空间。

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