日本，财政体制，央地关系

作为典型的单一制国家，日本经历过经济增速换挡、老龄化等挑战，其财政体制的变化对于我国颇具借鉴意义。

从税制来看，21 世纪以来日本宏观税负稳定在 20%左右。日本主要税收来源为个人所得税（所得税）、企业所得税（法人税）、消费税（本质上是一种增值税），2022 年约占全年税收收入的 49.6%。税制改革的主要方向是直接税减税、消费税增税。对个税增加扣除项、降低税率及累进级距等；对法人税降低税率；对遗产税降低税率及累进级距（婴儿潮出生人群老龄化导致税基过大）。上述措施或许反映出，在居民与企业修复资产负债表的过程中提升居民与企业财富的重要性。从支出来看，除 2008 年后曾阶段性上升之外，疫情前一般财政支出与 GDP 之比在 30%左右，疫后一度超过 40%而后回落。公共工程支出在财政支出中的比重从 1995 年 22.5%的高点下降至 2022 年的 8.8%，同期社会保障支出占比从 22.5%提高到 35.5%。债务利息支出占比也较高，2022 年占一般财政支出的 17.5%。为应对老龄化的挑战，日本改革养老金制度、优化财政管理、放宽社会保障基金投资限制，同时推行家族型福利国家模式，以平衡代际财政负担，共同保障老年人福祉。从央地关系来看，日本实行中央集中立法制度，地方政府税收权限由中央立法规定。收入方面，自 1988 年开征消费税后，中央税收收入占总税收收入的比值下降，地方税收收入占比上升。2014 年以来日本央地税收占比在 50%上下波动，税收分配较为均衡，但举债主要依靠中央政府，最终形成了中央财政收入占比较高的格局。2021 年中央与地方收入占比分别为 57%、43%。支出方面，自 1961 年起，中央占比上升而地方占比下降，但地方支出占比仍高于中央。2022 年中央和地方财政支出占比分别约 44.1%、55.9%。在人口向都市圈集聚、区域老龄化差异较大的背景下，日本面临地方财力不平衡的挑战，地方对中央转移支付的依赖度稳中有升。

日本与我国均是典型的单一制国家结构，同时，我国在经济增速变化、人均发展水平、老龄化程度、政府债务变化等方面与历史上日本的不同时期有一定相似性。因此，日本的财政政策发展历程、对应的财政体制、财政政策等改革及调控措施对于我国财政体制改革颇具借鉴意义。由此，我们通过梳理日本财税改革、税收结构、支出结构以及财政收支平衡情况及变化，以剖析日本财政体制及其改革变化。一、日本财政体制概览1.1 联邦制与单一制下的财政体制联邦制和单一制经济体的财政体制具有不同的特点。联邦制国家主要是由是由两个或两个以上的政治实体结合而成的一种国家结构形式，如美国、德国、意大利、印度等。联邦制国家的财政体制体现出分权、制衡、合作三个主要特点。分权指“中央和地方政府各有划分明确的事务范围，并在各自事务范围内，享有充分自主权”；制衡指“地方政府有足够的宪政保障，中央政府不能单方面削减地方政府的自主权”；合作指“中央政府和地方政府具有共同事权领域，在该领域或事务上均具有一定比例的财政支出责任”（2020，孙伯龙）。单一制是由若干不独立的区域行政单位或自治单位，共同组成的单一主权国家，如中国、日本、英国、法国、意大利、韩国、西班牙等。单一制国家的财政体制主要体现出集中、一体化、平衡三个主要特点。具体而言，集中即国家的财政管理体系通常是高度集中的，中央政府对税收、预算和财政政策有着主导地位，大部分财政政策由中央政府制定和执行；一体化即国家通常采用一体化的税收体系；平衡即中央政府来平衡不同地区之间的经济发展差距，通过财政手段来实现资源的重新分配，比如转移支付制度。从中央与地方的关系来看，联邦制与单一制国家的财政体制也体现不同的特点。在美国、德国等联邦制国家中，各级政府享有相对独立的财政权力，地方政府对联邦政府的财政依赖程度较低。相反，在英国、日本等单一制国家中，中央和地方政府的职责划分更为明确，中央政府对地方政府的财政监督更加严格，特别是在单一制国家中，中央政府在财政收入分配方面具有较大的比例，财政转移支付制度在其中扮演着重要的纽带作用。但是，随着全球化进程加大，各国财政体制相互借鉴，单一制与联邦制国家之间财政体制的差别“只是程度上的，不是二元对立的”（任广浩，2009）。1.2 日本：中央集权、单一制日本是典型的中央集权、单一制国家，财政体制以中央政府为主导地位。日本的行政机构层级主要包含三级：中央、都道府县、市町村，中央政府即中央层级，地方政府即都道府县、市町村层级。具体地，中央政府即内阁，由1府（内阁府）、11省[1]、4厅等构成。内阁由内阁总理大臣领导，下设各行政机关，包括财务省、外务省、国土交通省、经济产业省和卫生、劳动与福祉省等，这些机关负责执行各自专业领域的国家政策，协调国家事务。地方政府包括1都（东京都）、1道（北海道）、2府（大阪府、京都府）和43县，下设市、町、村，每个层级都有独立的政府。都道府县在地方层面承担了重要的行政和自治职责，而市、区、町和村则负责管理本地事务。在财政体制上，日本是中央集权和地方自治相结合的模式。第一，日本的财政体制呈现出较高的中央集权，中央政府在财政决策和资源分配方面占主导地位，财务省是中央政府的主要财政管理机构，负责税收政策、预算编制等核心职能。第二，尽管存在中央集权，但日本的地方政府拥有一定的财政独立性，地方政府通过中央政府的拨款、地方交付税以及自主征税等方式来获取财政支持，用于满足本地区的需求和发展。第三，日本采用一体化的税收体系，中央政府负责主要税种的征收，包括消费税、所得税、法人税等，地方政府也有一定程度的税收权，通过地方税的征收来获取一部分财政资源。1.3 缘何剖析日本财政体制?从经济及社会发展背景来看，我国在经济增速变化、人均发展水平、老龄化程度、政府债务变化等方面与历史上的日本有一定的相似性。第一，经济增速换挡具有相似性。二战后的日本经过二十多年的努力，经济得到快速发展。20世纪60年代至70年代，日本保持平均GDP增速在10%以上，1968年日本经济总量成功超过德国，一跃成为世界上第二大经济体。1973年受石油危机导致的能源价格的影响，叠加日本长期重投资、轻消费模式，产生产能过剩、企业投资欲望不足、劳动力短缺等问题。20世纪80年代左右，日本经济增速从年均10%下降到5%，从高速增长模式进入低速稳定增长期。与此同时，国内经济发展目标也发生了变化，由追求经济增长优先转变为“向高福利经济前进”。我国自1978年-2011年，GDP增速保持年均10%的两位数超高速增长，2012年至2019年保持年均7%的增长，经济增速由超高速向中高速换挡。2020年，党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。可见我国经济增速换挡的情况与日本20世纪80年代的状况具有一定的相似性。

第二，日本历史上经历过与我国人均GDP发展水平相似的阶段。根据世界银行统计的数据，2022年我国人均GDP为12720美元，而日本1985年人均GDP为11809美元，当前我国人均经济产出水平与20世纪80年代的日本相仿。

第三，老龄化程度日益加大。回溯日本人口数据，日本在1983年老龄人口比例（65岁和65岁以上的人口占总人口的百分比）已经突破10%，1993年达到13.9%，而2022年中国65岁和65岁以上的人口占总人口的百分比达到13.7%。

从财政体制来看，日本与我国均作为典型的单一制国家结构，在具有一定相似性的发展阶段中，日本的财政政策发展历程、对应的财政体制、财政政策等改革及调控措施对于我国财政体制改革颇具借鉴意义。二、收入端——结构如何？央地怎么分？2.1 以直接税为主的税收结构日本是以直接税为主的国家，税种较多较细，目前共46个税种[2]，主要有：个人所得税、法人税、消费税、酒税、烟草税、关税、继承和赠与税、固定资产税等。按税负是否转嫁可分为两类：直接税与间接税。其中，直接税主要包括所得税种（个人所得税、法人税）及财产税种（继承税），间接税主要包括消费税、关税、酒税、烟草税等流转税种。按不同征税对象可分为三类：所得课税、资产课税、消费课税。从规模上看，日本主要税收来源为个人所得税（所得税）、企业所得税（法人税）、消费税，2022年约占全年税收收入的49.6%。根据2022年日本政府决算数据，2022年日本税收总额约115.2万亿日元，其中，个人所得税征收22.52万亿日元，占总税收的19.6%；法人税14.9万亿日元，占总税收的13.0%；消费税征收23.1万亿日元；占总税收的20.0%。

2.2 中央与地方的分税制2.2.1 中央与地方立法及税收权限在税收立法权方面，日本实行中央集中立法制度，税收立法权也集中在中央，地方政府税收权限由中央立法规定。中央税收，即国税，由财务省（部）主税局和关税局负责进行调查、设计，以及制定和修订税收法案。地方税收，即都道府县税和市町村税，分为法定地方税和法外地方税，以法定地方税为主。法定地方税由中央政府立法，具体工作由总务省（部）负责，与财务省（部）进行协商，包括法案的调查和起草，最终由内阁提交国会审议和批准。在税收征管方面，中央和地方分别设立国税、地税征管机构。中央政府主要负责国税和部分地方税的征收管理，地方政府在税收征管过程中具有一定的灵活性。中央政府代征代管的地方税主要指与中央税有相同税基、课税标准和扣除条件的地方税，由国税部门负责征收后再交给相应的地方财政。所以，除地方消费税等由国税部门代为征收外，其余地方税均由地方政府设立的税务管理部门负责征收。尽管地方政府无权进行税收立法，但在具体的税收征收过程中仍具有一定的课税权。日本的《地方税法》（昭和二十五年法律第二百二十六号）明确规定：“当地方政府认为由于公益或其他原因不宜课税时，可自行决定不征收税款”，[3]赋予了地方政府一定的课税权。此外，《地方税法》还通过法外税的形式，使地方政府能够在规定税目之外自主决定是否征收税款。中央政府允许地方政府对法定地方税的税率进行选择，其中大多数税种的标准税率可由地方政府决定，但如不按标准税率征收，需报中央政府审批。对于一些税种，如固定资产税，税法规定了税率变动的幅度（即限制税率），在一定范围内，地方政府可自主选择，但若超过限制，则需报中央政府审批。总体而言，《地方税法》赋予了地方政府一定的税收决策权，使其在税收征收方面具有灵活性。2.2.2 中央与地方如何分税？在税收体制上，日本实行混合型分税体制，即分别划定中央税（即国税）、地方税，目前共有46个税种，23个中央税，23个地方税。日本中央税的主要税种是公司所得税、个人所得税、消费税；都道府县地方政府的主要税种是地方消费税、事业税、居民税；市町村的主要税种是居民税收、固定资产税。在共享税制方面，日本实行附加税体制，如所得税、法人税、消费税等都属于共享税，由中央、都道府县和市町村三级政府分享，其中，地方所得税（居民税、事业税）和法人税是基于中央税税基的附加征税，而地方消费税是基于中央税税额的附加征税。由于日本中央与地方税种分别列示税种名称，名称上看没有共享税，但从本质来看，部分税种尽管名称有差异，本质上是同一税种，即中央地方共享税种，只是中央与地方的分享方式不同。个人所得税包括中央政府征收的所得税以及各级地方政府的居民税和事业税，居民税的课税对象与中央所得税相同，属于中央个人所得税的附加税；都道府县的事业税是对个人的事业所得再次征税，同样属于中央所得税的附加税。法人税包括中央的法人税、都道府县和市盯村的法人居民税和都道府县法人事业税等三个对法人所得课征的税种，其中法人居民税和法人事业税都是中央法人税的附加税。消费税的分享方式不同，消费税在中央和都道府县之间实行收入共享，纳税人在缴纳中央消费税的基础上，还需按照消费税额的25%额外缴纳地方消费税，相当于1%的消费税率。综合来看，地方所得税是以中央税税基为基础的附加征税，而地方消费税是以中央税税额为基础的附加征税。[4]从数据来看，日本中央税和地方税收入大致为六四分成。2022年国税收入71.1万亿日元，占比57%；地方税收入53.6万亿日元，占比43%。其中，国税收入中个人所得税收入22.5万亿日元，企业所得税14.9万亿日元，消费税23.1万亿日元，三者合计占国税收入决算的85.1%；都道府县税收收入中，居民税5.6万亿日元，事业税5.5万亿日元，消费税6.4万亿日元，三者合计占都道府县政府税收收入的84.2%；市町村政府的税收收入中，居民税10.6万亿日元，固定资产税9.7万亿日元，二者合计占市町村政府税收的87%。

2.3 日本税制改革及契机整体来看，日本税制改革呈现两个特点：一是以减税为主线，特别是在经济中高速增长时期，采取较长时期的减税改革措施；二是灵活运用结构性减税，对直接税减税并对消费税增税。第一，日本税改方向以减税为主线，其选择综合考虑了经济增速、税收负担的变化。在经济高速增长时期（1955-1973），日本采取了减税作为税制改革的主要方向。由于日本是以直接税为主的税收体系，累进特征明显，其税收收入具有较高的收入弹性。但该时期日本的税收负担率表现较为稳定，这或许也是日本在高增速下采取大规模减税政策的结果。在经济中速增长时期（1974-1991），日本经历了两次石油危机，其个人所得税、企业所得税急剧减少，同时1973年日本政府推行了社会保障制度，这导致日本政府财政缺口显著增加。为了控制财政赤字，日本在1976年-1986年实施了温和的增税改革，一定程度上抑制了生产积极性。在中速增长后期（1987年-1991年），日本进入泡沫经济后又开启了新一轮减税。在低速增长时期（1992至今），延续了减税的税制改革方向。

第二，税制改革注重结构性调整，1988年日本开启了结构上的根本性税制改革，也是一次大规模的结构性减税措施，表现为直接税的减税和消费税的开征。此后的税收体制改革主要方向也是围绕直接税减税与消费税增税进行。1950年日本形成了以直接税为主的税收体制，主要税种为个人所得税、法人税（公司所得税）、遗产税与赠与税。在经济结构上，为减少外贸摩擦，日本经济结构开始由出口依赖型转变为内需主导型；在社会结构上，人口的老龄化也促使日本向“生活大国”转变。为了解决日本面临的财政稳定和人口老龄化带来的社会保障需求的挑战，日本在1988年颁布的《税制改革法》进行了根本性税制改革（2015，刘红、张宁）。直接税方面，一是个人所得税采取增加扣除项、提高扣除规模、降低税率及累进级距等措施；二是法人税（公司所得税）采取降低基本税率措施；三是遗产税采取降低税率及累进级距措施。间接税方面，主要是开征消费税，开征税率为3%，并在后续逐步经历5%（1997年）、8%（2014年）、10%（2019年）。由于消费税面向所有商品和交易，本质上是一种增值税，因此同时将一些小的重复课税对象的间接税废除，如物品税、砂糖消费税等。1994年提出所得税减税和消费税增税一体化改革方案，改革方案的大体思路与1988年的结构性减税类似。由此，日本税收体制在直接税和间接税上的比例也发生了较大的变化。在国税收入中，1990年起直接税占比74%，至1998年下降至59%，呈现出占比下降趋势，1998年至今保持在60%左右，2022年直接税占国税收入的56.8%；对应地，间接税占比在1990年至1998年呈现出上升趋势，1998年至今大约在40%左右波动，2022年间接税占国税收入的43.2%。从具体的税种来看，所得税、法人税、消费税是日本财政收入最多的三个税种，在很长一段时间里，个人所得税是日本第一大税种，约占总税收的15%左右。从2020年起，消费税超越个人所得税成为日本第一大税种，2022年消费税占总税收的18.5%。

第三，日本央地关系的调整。从中央与地方税收分配来看，一方面，1988年开征的消费税属于中央税，直到1994年，为缓解个人所得税税负过重和公债依存度高的问题，日本政府开始创设地方消费税。在消费税税率逐步提高的过程中，中央税、地方税税率同步提高，2019年中央消费税、地方消费税税率分别达到7.8%和2.2%，合计10%。对于部分税收优惠的商品（签订酒类、餐饮以外的餐饮费及定期订阅合同每周发行两次以上的报纸），消费税率为8%，其中含1.8%的地方消费税。另一方面，2007年个人所得税的调整使得国税收入向地方进行了转移，表现为个人所得税（国税）税率级距和最高税率的增加，个人住民税（地方税）的税率统一，由此实现居民个人所得税负的相对平衡。2007年个人所得税调整后，中央财政税收收入从2007年的51万亿下降到44万亿。自1988年开征消费税后，中央税收收入占总税收收入的比值从55%逐年下降到2009年的43%；地方税收收入占比逐年上升。2009年至2014年，中央税收占比又呈上升趋势，由2009年的43%上升至2014年的49%，主要源于日本在2009至2010年日本经济逐步恢复，经济增速显著变化带来了税源变化，进而通过税收结构传导至央地税收收入占比的趋势性变化。一是法人税对于中央税收的贡献较大。日本2010年经济逐步恢复，法人经济活动产生的税收也显著上升，相关税种包括法人税（国税）、法人居民税（地方税）、事业税（地方税）等，法人税规模较大，税率较高，对中央贡献也较高，使得中央税收占比呈现出明显的上升。二是个人所得税的缓慢恢复对中央与地方的影响不同。由于日本中央所得税和地方居民税的征收税率不同，个人收入的变动对中央所得税收入的影响更大，中央所得税收入增长多于地方居民税，也使得其占比逐年上升。

从中央与地方收入分配的变化来看，日本财政收入中税收收入约占44%，因而央地税收占比与财政收入占比的变化有所不同。90年代初泡沫破灭后，中央政府举债增加，带动中央财政收入占比波动上升，到2009年，中央财政收入占比超过地方。2021年中央与地方占比分别为57%、43%，最终形成了中央财政收入占比较高的格局。

第四，为应对人口老龄化，从税制改革角度，一是日本继承税的贡献，2022年日本继承税规模约为3.0万亿日元，占总税收收入的2.6%。考虑到资产流动性及社会财富结构，继承税税率有所下调。日本较早便开征了继承税，在其老龄化进程中，继承税税率连续下调，以保证经济活力、实现财富合理分配。随着日本人口老龄化的加剧，“团块时代”（战后生育高峰期出生的人群）高龄化，继承税税基扩大，日本政府通过对继承税税率的调整，避免了资产流动性的降低，维持经济活力。

二是日本在2012年提出的社会保障与税收的一体化改革方案。老龄化带来的社会保障支出的持续增加，加重了日本财政紧平衡压力。为应对社会保障负担日益加剧的挑战，日本有针对性地提出了一体化改革方案。确保在面临社会保障财政压力增大和人口结构变化的情况下，建立可持续的社会保障制度，将消费税和地方消费税的收入作为国家和地方财政支出的主要来源，以公平分摊社会保障支出的费用，支持国民自立生活。[5]一体化改革方案主要采取分阶段提高消费税税率的措施，增收部分用于社会保障支出。2014年消费税税率提高至8%，消费税收入增加5.2万亿日元，占总税收收入比值占比上升4个百分点；2019年提高至10%，消费税收入增加2.6万亿日元，占比2.7个百分点。

三、支出端：老龄化下结构怎么调？日本财政体制是三级财政体制，包括国（中央政府）、都道府县（地方一级政府）、室町村（地方二级政府）。日本的中央财政支出分为一般会计支出和特别会计支出，以及政府相关机构的支出。一般会计是以税收等收入为主要来源，管理国家的基本和一般性支出，如教育、社会保障、国防、公共工程等支出；特别会计是在特定情况下，如进行特定项目、管理特定资金或需要将特定收入用于特定支出时，依法设立的会计支出。 一般会计和特别会计的支出，按支出目的分为国家机关费、地方财政费、防卫关系费、国土保全及开发费、产业经济费、教育文化费、社会保障关系费、恩给费、国债费等。需要注意的是，中央财政支出中包括了以下部分的转移性支出：部分地方税暂时作为国税征收，然后转移给地方政府的地方转让税；为补偿地方政府因减税造成的收入减少，向地方政府提供的专项补助；为了平衡地方财力，保证地方政府有计划的运作提供的地方分配税。政府相关机构是根据特别法律设立的全额政府出资的法人，根据法律有义务向国会提交预算及决算的机构，其支出属于日本广义的财政支出。地方财政支出分为普通会计支出和公营事业会计支出。普通会计按支出目的分为议会费、总务费、民生费、卫生费、劳动费、农林水产业费、商工费、土木费、消防费、警察费、教育费、灾害复原费、公债费等；公营事业会计是指地方公共团体经营的公营企业、国民健康保险事业、后期高龄者医疗事业、长期护理保险、收益事业、农业共济事业、交通灾害共济事业和公立大学附属医院事业的会计的总称。地方财政支出中亦包含部分转移性支出，如对其他地方公共团体、国家、法人等的补助费支出。3.1 日本财政支出总量变化日本财政支出总量与GDP之比[6]的变化大致可分为三个阶段：第一阶段，2008年金融危机以前。这一阶段日本一般财政支出[7]在150万亿日元左右，与GDP比值平稳维持在30%左右。第二阶段，2008年金融危机后至2019年新冠疫情爆发前。2008年全球金融危机对日本经济打击很大，新任的民主党政权提出了“强的经济、强的财政、强的社会保障”的经济发展策略，日本一般财政支出逐年上升，这一阶段一般财政支出从150万亿逐步增长到172万亿日元，平均每年增长1.2%（平均增加约2万亿日元）；财政支出与GDP比值最高达到35.1%，后期伴随金融危机影响逐渐减弱，其占比从2009年的35%逐年下降到2019年的30%，回到金融危机前水平。第三阶段，新冠疫情爆发后至今。2020年日本一般财政支出增速高达30%，上升50万亿日元，达到223万亿日元的历史峰值；财政支出与GDP比值也从30.9%升至41.4%，随后财政支出及其占比下降，向疫情前水平回落，2022年占比已回落到36.8%。

3.2 按功能性质分类的支出结构变化据日本总务省最新公布数据，财政支出按用途分为社会保障关系费（社会保障支出）、公债费（债务利息支出）、机关费（一般公共服务支出）、教育费（教育支出）、国土保全及开发费（公共工程支出）、产业经济费（经济建设支出），此外还有占比相对较小的防卫费（国防支出）、恩给费（福利支出）及其他支出费用。[8]“社会保障关系費”，即社会保障支出，是指日本政府在社会保障方面的支出和费用。这些支出通常用于支付养老金、医疗保健、失业保险和其他社会福利项目，包括政府的支出以及来自雇主和雇员的社会保险金和福利缴纳。具体来说，这些费用包括：养老金费用、医疗保健费用、失业保险费用、残疾人福利、生育补助、住房补贴等，涵盖了政府在各种社会福利项目上的支出，旨在为公民提供基本的生活保障和福利。“公债費”，即债务利息支出，是指日本政府兑付债务发行的地方债券本息所需的费用。这些费用是用于维持政府通过发行债券筹集的资金所需支付的利息和费用。具体来说，公債費包括以下内容：债务净偿还本金、债务利息、债务管理费用、再融资费用。反映了日本政府为满足其资金需求而支付的本息和相关费用。“机关費”，即一般公共服务支出，是日本政府用于行政机构运作和管理的费用。这包括了政府部门、机构、事务所等的运作所需的各种费用，是政府日常运作和管理的重要支出项目，用于确保政府机构能够有效地履行其职能和责任。“教育費”，即教育支出，是指日本社会中用于支持教育事业的费用。这些费用涵盖了从学前教育到高等教育的各个阶段，并且包括了学校设施、教材、师资培训以及学生补助等方面的支出。“国土保全及开发费”，即公共工程支出，是指用于建设道路、港口、住房、污水系统、公园、河堤、水坝等作为社会经济活动、人民生活和国土保护基础的设施。这些费用主要用于维护和管理国土资源、防止自然灾害、推动土地利用规划以及实施相关的基础设施建设。“产业经济費”，即经济建设支出，是指用于支持日本产业和经济发展的费用。这些费用主要用于促进各种产业的发展、提升技术创新、扩大出口、增加投资以及改善产业基础设施等方面，包含农林水产费、商工费等。此外，“防卫费”即国防支出，“恩给费”是指政府为了支持和维护各种社会福利和公共服务项目而支付的费用。从当前支出结构来看，日本财政支出对社会保障支出、债务利息支出依赖较高，2022年两项占一般财政支出的比例分别为35.5%、17.5%。具体来看，2022年社会保障支出占比35.5%（较去年降1.4%）、债务利息支出17.5%（降0.4%）、经济建设支出12%（升0.8%）、一般公共服务支出11.5%（升0.9%）、教育支出10.8%（升0.6%）。2022年一般财政支出共208.4万亿日元，同比增速-5.2%，主要受到社会保障支出和经济建设支出减少影响。

从支出结构变化来看，日本一般财政支出中，社会保障支出负担较重，公共工程支出占比则逐步下滑，债务利息支出也占据大量财政资源。伴随老龄化加深和少子化，日本社会保障支出自1993年以来持续上涨，而教育支出逐年下降。社会保障支出是日本一般财政支出的第一大项，2022年占一般财政支出比重35.5%，主要与日本老龄化紧密相关，自1970年以来与老龄化程度同步上升。1962年日本65岁以上老年人在总人口中占比突破6%，此后日本老龄人口占比不断攀升，截至2023年9月，该比例已达到29.1%。据日本国立社会保障和人口问题研究所预测，到2040年日本老年人在总人口中占比将升至34.8%。[9]为应对日本老龄化，日本推行了高福利养老保险制度、高龄者医疗制度、护理保险制度等。1970年日本社会保障支出占财政支出比重为18.3%，在1974年升至超过20%，这一比值维持在22%左右直到2000年；随后日本社会保障支出占财政支出比重突破25%，2009年后更突破30%，持续上涨，2022年占比达35.5%。

日本政府债务利息支出是日本一般财政支出的第二大项，2022年占一般财政支出的17.5%，主要与日本财政收入对债务的高依赖度有关，呈现波动性上升趋势。1973年石油危机后，日本国税收入增速快速下滑，从1973年的36.4%下滑到1974年的14.4%，日本财政不得不依赖增发国债来刺激经济增长；1975年，日本国债急速扩张，日本开始发行“赤字国债”；1976年，日本政府定下消除赤字公债的目标，但正值西方各国出现萧条的局面，日本为提振经济，大幅度扩张财政支出，但又遇到1979年第二次石油危机，致使经济继续恶化，财政赤字不降反增；1985年日本政府签订“广场协议”后，政府债务利息支出比重从17%逐步下降到15%；直到90年代日本经济泡沫破灭，政府债务利息支出比重再上一个台阶，2000年到2020年这一比重长期维持在20%上下。

公共工程支出在日本经济快速增长期内一直是财政支出的前三，日本经济泡沫破灭后逐步下降，对应的社会保障支出占比也逐步增加，2022年公共工程支出占比为8.8%。日本在1955年进入以经济增长为核心的高增长时期，公共工程支出比重维持在较高水平；1973年第一次石油危机中日本经济受到严重打击，且对基础设施公共投资的边际效益逐渐递减，公共工程支出比重下降并维持在20%左右；90年代日本经济泡沫破灭，日本政府试图加大基础设施投资以维持经济增长，但日本边际消费倾向不断下滑，公共投资乘数下降，公共工程支出效果并不明显，期间1995年因阪神大地震公共基础设施投资急速增加，达阶段峰值；1995年以后，日本逐步适应经济形势变化，降低了公共工程支出在财政支出中的比重，从1995年22.5%的高点下降至2022年的8.8%，同期社会保障支出占比从1995年的22.5%逐渐增长到2022年的35.5%。

3.3 中央与地方支出结构变化3.3.1 日本政府间事权划分日本作为一个单一制国家，分为中央政府、都道府县和市町村三个层级，政府间财政关系呈现出建立在地方自治基础上的集权分散型特征。在各级行政政府的事权方面，以1949年“夏普劝告”为基础划分原则，日本对各级政府事权进行了原则性划分。后续出台了很多有关推动地方分权改革的法案，《地方分权推进法》（1995， 2000）、《地方分权一览法》（1999）、《地方分权改革推进法》（2006）等，以法律形式推进分权改革，对政府间事权进行了具体界定，其各级政府间事权大致如下安排：（闫坤，张晓珉；2023）中央政府主要负责三方面事务：（1）关乎国家安危的事务；（2）全国统一规定的关于全民行为以及地方自治基本准则的事务；（3）须在全国范围、从国家立场出发颁布实施的政策措施和项目。都道府县政府的职责主要包括：（1）广域事务，即在横跨多个市町村的广泛区域内处理的事务，包括地区综合开发计划的制定、防灾与警察事务、环境保护等；（2）联络调整事务，即市区町村间的调整以及对市区町村进行各种建议、劝告等相关事务；（3）补充事务，即设立高中以及大规模设施等普通市区町村难以单独处理的事务。市町村政府负责处理都道府县政府管辖事务以外的其它具体操作层面上的事务。其主要内容有：（1）与居民生活相关的基础性事务，如办理户籍、居民登记、地址标识、开具各种证明等；（2）有关居民安全、保健以及环境保护等的事务，如消防、垃圾和粪便的处理以及上水道、下水道、公园等的修建；（3）有关街区建设的事务，如城市规划以及道路、河川和其他公共设施的建设、管理；（4）有关各种设施的建设、管理事务，如公民会馆、市民会馆、保育所、中小学校、图书馆的建设、运行与管理。

3.3.2 中央与地方财政支出情况从中央与地方支出结构来看，中央与地方支出呈现四六分成，而对应的税收收入相反，为六四分成。2022年中央和地方政府财政支出占比分别约44.1%、55.9%。自1961年起，呈现中央财政支出占比逐步上升、地方财政支出占比逐步下降的特征。据日本总务省最新数据，2022年日本一般财政支出为208.4万亿日元，其中中央财政支出91.9万亿日元，地方财政支出116.6万亿日元。

从中央对地方的转移支付来看，日本中央财政支出中转移支付规模约占30%-35%，而地方转移支付收入与其财政净支出（即不包含地方上交中央的支出）之比约为35%-40%，表明地方对中央转移支付的依赖度较高。在区域老龄化差异较大、人口向都市圈集中的背景下，日本面临着地方财力不平衡的挑战。1994年以来，地方对中央转移支付的依赖度稳中有升，尤其是2020年疫情后地方对中央转移支付的依赖显著增加，占比达到45%左右。

从支出结构来看，多类支出由地方承担。2022年，日本一般财政支出中，除国防支出和民生费中的年金相关费用由中央财政负责外，卫生、学校教育、司法警察消防、民生费（不包括年金费用）等与人民生活直接相关的费用，以及国土开发、国土保全、商工、灾害修复、一般行政费等基本由地方执行的广域事务，很大部分是通过地方政府支付。

3.3.3 日本地方层级财政支出情况地方政府层面，从支出结构来看，主要为民生类支出。2022年地方政府财政支出中，社会保障支出（36.2%）、一般公共服务支出（15.2%）、教育支出（15.1%）占比最大，支出规模分别为42.5万亿、17.9万亿、17.8万亿。日本地方政府2022年财政支出总额为117.3万亿日元，比上一财年下降4.9%，主要是经济建设支出的下降。从结构变化来看，地方政府社会保障支出占比自2000年以来长期位列第一，且处于持续上升趋势，2022年最新数据占比36.2%。对应地，公共工程支出占比从2000年的占比第一，不断减小，2022年占比10.6%。一般公共服务支出和经济建设支出占比相对稳定，但受到新冠疫情影响其占比在2020-2021年有较大波动，2022年二者占比分别为14.9%、11.7%。教育支出占比与日本的少子化相适应，自2000年以来缓慢下降，2022年占比15.1%。地方政府的债务利息支出占比有所下降，2022年占比10.7%。

都道府县与市町村方面，地方政府财政支出中，都道府县承担48.2%的支出，市町村承担52.8%的支出，两级地方政府在财政支出的分担较为均衡。但2010到2019年间，市町村财政支出占比缓慢增加，主因2010-2019年间市町村的社会保障支出增加了9.4万亿日元，而都道府县政府在社会保障支出方面仅增加了2.6万亿日元。

从支出类别来看，都道府县政府更多负责教育和社会稳定，市町村更关注社会保障和公共服务。都道府县层级财政支出占比较大的类别为：经济建设支出（71.6%）、教育支出（56.1%）、债务利息支出（54.7%）；市町村层级财政支出占比较大的类别为：社会保障支出（67.25%）、一般公共服务支出（57.44%）。市町村在民生费方面的支出约为都道府县的2.7倍、消防费用支出约为都道府县的7.8倍；在议会费、总务费方面市町村支出亦远高于都道府县的财政支出；而警察费则完全由都道府县政府支出。

从支出类别变化来看，在都道府县财政支出中，教育支出长期支出最多；在新冠疫情疫情期间，都道府县的社会保障支出快速增长，同时为维持社会稳定，都道府县加大了经济建设支出。在市町村的财政支出中，社会保障支出增长较快，2005年以来一直是市町村政府支出最高的一项；其次是与居民生活较为相关一般公共服务支出，该项在2020年快速增长，表现出室町村财政在居民生活方面的支持力度较大。综合来看，地方财政支出中，公共工程和公共服务支出逐步让步于社会保障支出。为实现社会保障支出的稳定增长，都道府县政府在1999到2010年间逐渐减少经济建设支出和公共工程支出，市町村政府在1995到2010年间逐渐减少公共工程支出，社会保障支出稳步增长；都道府县在2011到2012年间减少了一般公共服务支出，市町村在2011到2012年间减少了一般公共服务支出，社会保障支出再上一个台阶。

3.4 老龄化下的日本财政改革从财政支出结构变化可以看出，日本财政支出结构变化很大程度上与日本老龄化程度加剧有关。日本的养老体系是一个多元化的结构，主要包括：公共养老金制度、企业补充养老金制度、个人储蓄和投资、家庭支持和社区服务。公共养老金制度是日本养老体系的核心，包括国民年金制度和厚生年金制度。国民年金是基础养老金，所有20岁以上的居民都必须加入，旨在保障老年人基本生活。厚生年金则是针对企业员工和公务员，根据其收入和工作年限来确定养老金的金额。企业补充养老金制度是由企业为员工设立的养老金计划，通常根据员工的职位、工作年限和薪资来确定养老金的金额。个人储蓄和投资是日本政府鼓励个人通过储蓄和投资来为自己的退休生活做准备，包括购买养老保险和参与资本市场投资等。家庭支持和社区服务是日本社会强调家庭和社区对老年人的支持，包括家庭护理服务和社区养老服务等。

从社保的资金来源看，主要由四部分组成：社会保险费、中央政府财源、地方政府财源以及资产运营收入。据2023年度预算，社会保险费是最主要的财源，占社会保障财源总额的59.3%，即77.5万亿日元。中央政府出资部分，即国库财源，占总额的28.1%，为36.7万亿日元，主要来源于中央税收。地方政府出资部分，主要来自地方税收，占总额的12.6%，即16.4万亿日元。中央与地方出资合计占到社保资金来源的40.7%资产运营收入占比较小，不到1%。

老龄化程度逐渐加深的过程中，财政的社会保障支出占国民收入总额的比重呈现出持续上升的趋势，其支出占比从1970年的5.77%增长至2019年的30.82%，在新冠疫情影响下，这一比值在2020-2021年升至35%。在日本老龄化背景下，为确保社会保障体系的可持续性，同时优化财政资源的分配和使用效率，日本采取了一系列改革措施，在财政支出方面的主要解决措施包括：第一，调整养老金制度及配套政策支持，通过提高保险费率、调整养老金计算方式等措施，确保养老金制度的可持续性。首先，日本政府推动了社会保障财政管理的改革，这包括建立中央、都道府县、市町村三级政府之间的合作和监督机制，旨在通过明确各级政府的责任和事权，提高财政资金的使用效率，从而降低管理成本。第二，为了增加社会保障基金的收益，日本逐步放宽了对社会保障基金投资的限制，允许基金更广泛地进入股票市场和海外市场，通过市场化运作来实现基金的增值，这有助于确保社会保障体系的财务可持续性。另外，日本推行了“家族型福利国家”模式，即家庭和家族关系在社会支持和福利分配中扮演重要角色的福利模式。这一模式强调家庭和职业的重要作用，以及对传统家庭价值观和性别角色分工的维护。但这一模式在应对少子化和老龄化等社会挑战时面临一些困难，例如，由于家庭生育和抚养孩子的政策支持不足，生育率较低。此外，随着女性劳动力参与率的提高和非传统家庭结构的增加，对更加灵活和包容的社会保障和福利政策的需求也在增长。[10]

四、日本财政如何平衡？从日本财政收支缺口来看，日本一般财政收支缺口主要补充方式为政府债务，近年来上年留存的结余资金也作为主要补充方式之一。从数据来看，中央一般财政收支缺口在2010-2023年规模较高，2023年回到2010-2014年中枢水平。我们以一般财政收支缺口衡量财政收支平衡状况，收支缺口为财政支出减收入的规模。其中，财政收入口径包含税收与印花收入、政府附属机构收入、政府资产整理收入、其他收入合计值；财政支出口径包含对地方的税收补助、教育、国防等财政支出科目合计值。日本一般财政收支缺口绝对数自2010年后突破20万亿日元，较此前上升一个新台阶，2021年疫情影响下收支缺口再度上升。日本财政收支缺口推高的原因有两方面，一是财政收入中稳定性较高的税收收入占比呈现波动行下降趋势，二是财政支出中社会保障相关支出持续增加，两者加大了财政收支缺口的增加。

政府债务方面，政府债务收入的依赖性较高，特别是国债，2022年国债依存度（国债发行规模/一般财政支出规模）为34.3%，但低利率下日本的利息支出占比却在下降。一方面，由于日本财政收支差额较大，特别是老龄化时代，税收收入的下降与社保支出的增加加大了财政平衡压力，进一步扩大了财政收支缺口。债务收入成为弥补财政收支缺口的主要方式之一。另一方面，由于日本自2016年起基准利率为负值，由此减轻了一定的债务付息压力。一旦债务规模到达一定高度，其带来的刚性付息支出对利率变化的敏感性较高，利率的波动会直接加大财政平衡压力。

结转结余资金方面，日本收入对结转结余资金运用增加，特别是疫情后的跨周期调控特征更为显著。从数据来看，日本财政收入中对结转结余资金的使用有所增加，疫情之前的日本，基本按当年财政收支情况安排债务等资金的补充，当年留存的结转结余资金保持在10万亿日元以下，占财政收入总量的比例维持在10%以下。而2021年疫情后，由于疫情下经济的不确定性，财政预算执行力有所影响，同时为应对疫情加大赤字发行政府债券，使得当年留存的结转结余资金突破30万亿日元，2022年上年结转结余资金占财政收入总量比例达21.8%。2023年结转结余资金为20万亿日元，将留存至2024年使用。可见，经济不确定性加大的情况下日本财政调控更倾向于跨周期调控，为后续政策留有一定的调整空间。

参考文献：1. 闫坤, 张晓珉. 日本财政收支长期失衡致使政府债务率畸高[J]. 经济导刊, 2023(08):55-58.2. 孙伯龙. 政府间财政关系的理论及制度比较研究——基于单一制与联邦制的二元视角[C]. 《上海法学研究》集刊（2020年第21卷 总第45卷）——上海市法学会财税法学研究会文集, 2020:10.3. 李建军, 余秋莹. 日本地方政府支出责任与地方税:经验与启示[J]. 地方财政研究, 2017(01):101-108.4. 刘红, 张宁. 日本消费税增税的经济效果分析：基于1989年、1997年增税经验的比较[J]. 辽宁大学学报(哲学社会科学版), 2015, 第43卷(3): 158-165.5. 何利辉. 日本、法国财税体制比较及其经验（上）[R]. 中国财经信息资料, 2014, 18.6. 孙波. 论单一制国家结构形式与立法分权[J]. 河北法学, 2011, 29(08):57-63.7. 丁颖, 师颖新, 户泉巧. “二战”以来的日本财政分权改革[J]. 经济社会体制比较, 2011, (05): 38-46.8. 张献国. 共享税体制的国际比较与启示[J]. 中国财政, 2009, (5): 65-67.9. 谷口勢津夫, 青栁達朗, 伊川正樹, 等, 2018. 第 108 回大会シンポジウム 近時の所得税等をめぐる法的諸問題 (討論): 解釈論と立法論の両面から[J]. 税法学= Tax jurisprudence(580): 131-167.注：[1]注：日本中央政府部门称为“省”，相当于我国的部委。[2] 注：目前包含46个税种，此前的自動車取得税在2019年9月末随着消费税上调，汽车税子类增加了环境相关税种而废止。[3] 资料来源：E-GOV法令检索，《地方税法》（昭和二十五年七月三十一日）【2024.02.24】.https://elaws.e-gov.go.jp/document?lawid=325AC0000000226[4] 张献国.共享税体制的国际比较与启示[J].中国财政,2009,(5): 65-67[5] 资料来源：日本内阁官房, 《社会保障与税收的一体化改革》（2012-06-20）【2024-03-25】.https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/syakaihosyou/houan.html[6] 注：日本的财政会计预算、决算均以财年计算，GDP数据以自然年计算。日本财年为4月1日到次年的3月31日，下同。[7] 注：如未特殊说明，本文中一般财政支出皆指中央财政一般会计支出和地方的普通会计支出之和，剔除中央和地方之间的转移性支出。[8] 注：分类依据日本国税厅《税务学习角》及总务省《地方财政白皮书》。[9] 资料来源：日本国家人口和社会保障研究所, 《日本未来人口预测（2023年预测）》（2023-04）【2023-03-28】, https://www.ipss.go.jp/pp-zenkoku/j/zenkoku2023/pp2023_gaiyou.pdf[10] 资料来源：日本厚生劳动省, 《平成24年版厚生劳动省白皮书》（2012-08）【2024-04-03】，https://www.mhlw.go.jp/wp/hakusyo/kousei/12/

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