近代以来，我国铁路规划已有发展，早年的李鸿章、岑春煊和张之洞等人都提出过全国路网的规划思想。李鸿章和岑春煊的铁路规划以京师为中心，而张之洞则主张以武汉为中心，并分别拟定了以京师、武汉为中心的干线和支线。民元以来，我国铁路规划最具系统性的当属孙中山的铁路规划，其铁路规划将全国铁路网分成七大系统，分别为西北、西南、中央、东南、东北、扩张西北及高原铁路系统，共计规划路网102750公里。铁道部建立之后，孙科部长秉承孙中山的铁路规划思想，制定《庚关两款筑路计划》，此后铁道部又为应付战备之需制定了短期的“五年铁道建设计划”。总体上以联络首都南京为要旨，以江南地区铁路为重点，规划按时期可分为铁道部初期和后期二个时段。

孙科执掌铁道部后，积极筹集新路资金，但由于军费开支巨大，南京国民政府根本没有资金投入铁路建设。孙科为实现其父的宏伟蓝图，1929年1月28日向国民党中央政治会议提出一个筹集路款的方案，即利用庚款退还部分和新增关款税额作为筑路资金，并拟定相关建设规划。其方案包括路线及预算、兴筑程序和庚关两款资金筹集三个部分。

第一，拟定路线及预算。孙科拟定的线路分为四组，第一组为粤汉铁路株（洲）韶（关）段、陇海铁路延长线潼（关）兰（州）段及沧（州）石（家庄）铁路线，这三段早已勘定，但都因为资金问题而未建成;第二组包括新拟定的京粤、韶（关）（南）昌、福（州）（南）昌、粤滇、湘滇五线及已经勘定的（南）京湘线（亦称宁湘线），其中京粤线系由汕头至梅县线、厦门至龙岩线、福州至南平线和杭州至常山线组成，粤滇内有分线达贵州;第三组为已定线的包（头）宁（夏）、成渝、道（口）济（南）和（大）同蒲（城）四线;最后一组为宝（庆）钦（州）新线。规划的四组铁路线约长8440.55英里，合13583公里，预算建筑费用1174259627元。

第二，兴筑程序计划。根据孙科拟定的选线方案，如此大规模的铁路计划，不可能同时兴筑，必须分批分次建筑。为此，孙科把第一组和第二组线路列为全国重要线路，如株韶段为贯通粤汉全线；潼兰段为陇海路之西延，沧石线则为正太、津浦和平汉铁路之连接线、而其他京湘、京粤、湘滇、福昌和韶昌线则为首都和东南各省之骨干，而第一组与第二组相比短而易于兴筑；第三组之各线属于局部性质，而第四组的宝钦线为第二组湘滇之连带线，因而铁路兴筑应以上述四组次第兴办，若筹款有着则同组之线可以同时兴筑。限定上述线路应在6年时间完成。

1929年2月6日，国民政府对孙科的原案进行讨论，议定以“注重于发展实业，巩固国防，即应本此意旨为讨论标准”，对部分线路进行微调，原案第一组未变；第二组原有京湘、京粤、韶昌、福昌、粤滇、湘滇六线，改为京湘、湘滇、宝钦三线，同蒲路为山西自办路线，也可列入第二组，若山西能自筹经费40%，也可列入第一组；第三组原有的包宁、成渝、道济线，可照原案通过，另加韶昌、福昌线；第四组原有的宝钦线改列第一组，而京粤、粤滇线因同为联络线，可以暂缓兴筑。

第三，筑路资金筹集。孙科预测第一期建筑路线约为5378英里至6102.5英里，建筑费自751521627元至863329627元，如此巨额款项，要在6年间迅速筹集，绝非易事。为此，孙科提出利用退还庚款及新增关款作为主要资金来源。

庚款是指清政府于1901年同美、英、俄、德、日、奥、法、意、西、荷、比等11国签订的《辛丑条约》中规定向各国支付的赔偿款，共计4.5亿：两，年息4厘，分39年还清，该赔偿款因系1900年（庚子年）八国联军侵华战争的赔款，故称之为庚子赔款（简称庚款）。该款经由美国首倡，将“溢款”归还，其后我国政府积极与各国交涉，各国纷纷同中国签订退还协议。

退还庚款初以兴学为主，1929年正苦于无资金筑路的孙科看中了正在交涉退还的英、俄、意等国庚款，他提议利用庚款退还部分和未退还部分发行公债，必可解决部分铁路建设资金，并利用铁路产生的经济效益回馈教育文化事业，如他在《文化基金投资筑路办法》中所说：“是以文化事业之基金投资筑路，不啻即为文化事业本身之发展，况铁道事业为含有永久与绝对稳固之生产事业，并在最短期问，即能获百分之四十以上之净利，净利之增加且与年俱进。”

根据孙科测算，庚款退还部分从民国十八年（1929年）起至民国三十八年（1949年）止，共有26714000元，但须按年拨付，至民国三十八年方能拨足。因此，孙科认为：“现在铁道急待建筑，立需巨款，迫不及待。拟即以此项庚款为担保，按铁道工程进行程序，以九四折、年息七厘、期限十八年，分期发行公债。第一年发行二千五百万元，第二年发行五千万元，第三年发行六千万元，共发行公债一万三千五百万元。以此项公债实收之数，连同截止民国十八年止之庚款余额，计可拨充建筑铁道之款约为一万三千八百五十万元，每公里建筑费平均按十万元计算，约可修铁道一千三百八十五公里。”

除庚款是孙科关注的重点外，孙科还提议以关款作为发行公债的办法。他提出：“关税自新订税则颁行后，每年收入总额比较民国十七年（1928）正税及附税，可增加四千余万元，拟以此项增加关税之半数拨充铁道建设经费，发行一种筑路公债。”并拟定发行“筑路公债总数定为三万万元，按七厘九扣，分十二批发行，每半年发行一批，计二千五百万元，分六年发行完毕。偿还期限定为廿五年，第一年至第十年只付利息，自第十一年起开始还本，至第二十五年还清”。孙科估算自1929-1943年间，关款公债可获资金2.9亿元，筑成铁路2700公里，可见如果关款之半能如孙科之愿则胜于庚款。

孙科的《庚关两款筑路计划提案》在国民党第三届中央执行委员会第二次中央全体会议（1929年7月）获得通过。会议决定：“努力发展铁道事业，并提前完成粤汉、陇海、新陇绥各线，由铁道部负责办理。粤汉限民国二十一年底竣工，陇海限民国二十三年底竣工，新陇绥限民国二十六年底竣工；就庚款全部中拨用三分之二，为铁道建筑经费，以庚款全部三分之一，为水利及电气事业等建设费用；拨用庚款完成之铁路及其他建设事业，其母金所得之赢余全数，用为文化教育经费。”1931年3月，国民中央政治会议依照上述原则，规定：“凡拨用庚款事业，均照五厘认息。其拨用办法由行政院召集与庚款有关系各机关，组成委员会讨论商拟，呈送政治会议核定，交财政部发交公债照案支配。”自此庚款筑路成为国民政府的一项基本筑路政策，然就关款之增额作为筑路资金未能获得通过。

2.铁路规划的微调

孙科上台伊始提出的宏伟筑路规划案，期望于借用庚款与关款来发行公债，结果所获无多，其在职期间仅修成韶关至乐昌段50公里、陇海铁路西延线灵宝至潼关段72公里及津浦铁路黄河铁桥。任职两年半有余而铁路发展极度缓慢，加之南京国民政府内斗不断，孙科于1931年5月辞任铁道部长。但他的《庚关两款筑路计划》并没有被完全废止。

1931年5月2日，国民党中央第三届第一次临时全体会议通过由蒋介石等人提出的《实业建设程序案》，将铁路建设列为国民政府今后6年内首项建设工程，并规定:粤汉路株洲至韶关，限民国二十二年（1933）完成;陇海路潼关至西安一段限民国二十一年底完成，西安至兰州一段限民国二十五年底完成，运河站至台儿庄支线限民国二十一年六月完成;新陇绥路包头至宁夏一段，限民国二十三年六月完成;京湘路南京至株洲，限民国二十二年完成;沧石路沧州至石家庄，限民国二十一年六月完成。

1931年11月11一23日，国民党四大召开，通过《依据约法关于国计民生之规定确定其施政方针案》，指出:“总理在建国方略中以铁道网之完成为一切经济事业根本，就目前实际情况，认为今后铁道政策，第一应整理现有之铁道;第二应迅速完成已将成就及半之粤汉、陇海两铁道;第三应迅速进行由广东至云南、由云南达四川、由四川到陕西与陇海联络之铁道。此三线为最宜急切进行之工作。”这一铁路规划与孙科的规划都把完成粤汉、陇海两线作为重中之重，且该计划着重现实，仅拟定少许线路，重视西南与西北铁路建设，与孙科筑路规划以首都为中心存在一定差异。

此后，国民政府还制定有关西北与西南交通建设的规划，1935年11月国民党第五次全国代表大会通过《西北国防之经济建设案》，提出建设咸韩铁路计划。在西南建设方面，制定《筑滇省通江通海通缅铁道以应国防需要而辟经济泉源案》，提出建设通江铁道（起于云南昆明，迄于四川，约705公里）、通海铁道（起于云南昆明，经广西百色而迄广东钦县，约长1700公里）和通缅铁道（起于昆明，迄于蛮允，全在滇境，与英国人所筑至八莫之铁道衔接，约长870公里），三线合计约长3275公里。

西北与西南铁道建设规划案的提出主要是考虑到国防需要，与铁道部兴筑计划虽线路略有不同，然大体走向相同，且这一时期规划都没有得到认真落实，铁道部所有的建设工作仍以修筑粤汉铁路株韶段、陇海铁路西延线等此前预定的方案为重点。

1935年“华北事变”之后，中华民族危机进一步加深。为应付民族危机，国民政府由最初的妥协退让，转向对日强硬，高层也着手进行战前准备。正是在这种情况下，时任中国银行总经理的张嘉璈被蒋介石邀请出任铁道部长。蒋介石力邀张嘉璈到铁道部供职，既有蒋介石与张嘉璈之间密切的私人关系的原因，也有蒋介石看重张嘉璈在金融界影响的缘故，他希望利用张的影响以加快推进铁路发展，为抗战做准备，而张嘉璈本人又是一个对发展铁路事业非常热衷的人，在到任之前曾多次联合金融界支持中国铁路建设。

张嘉璈

1935年12月张嘉璈就任铁道部长后，立即投入铁路事业建设，谋划旧路整理与新路建设。1936年1月，张嘉璈向国民政府提议：“中日局面未破裂之际，先就华中及西南各省之铁路交通，预为规划。”根据张嘉璈的提议，1936年底，国民政府行政院院长蒋介石提出“五年铁道计划”设想，提出铁路选线之四原则，计划“五年之内，须筑八千一百三十九公里之铁路。平均每年须筑一千六百二十八公里”，以及计划建设“中央铁路系统”、“东南铁路系统”、“西北铁路系统”、“东北铁路系统”和“西南铁路系统”。1937年2月15日，国民党五届三中全会召开，蒋介石的“五年铁道计划”被正式确立下来，在国民党五届三中全会工作报告中，蒋介石提出“于五年中展筑路线8868.7公里，平均每年1774公里”。行政院责令铁道部负责制定详细建设计划。张嘉璈在这期间，多次访问各地，进行实地考察与调研，并造访各地长官，征询铁路建设与管理方面的意见。1937年3月，他正式拟定“铁路五年建设计划”。第一，拟定兴筑线路。拟定线路包括：

第一年，粤汉铁路株（洲）韶（关）段、陇海铁路潼（关）宝（鸡）段、浙赣铁路南（昌）玉（山）段、苏（州）嘉（兴）铁路、淮南（淮南至芜湖）铁路，完成线长1370.9公里（已完工）；第二年，（南）京赣（江西）铁路、浙赣铁路南（昌）萍（乡）段、钱塘江大桥、沪杭甬铁路杭（州）曹（娥江）段、咸（阳）（大）同铁路、蚌（埠）正（阳关）铁路、黄埔支线，预计完成线长1104.9公里；第三年，成（都）渝（重庆）铁路、鄂陕铁路、潼关黄河大桥、黄埔开埠，预计完成线长897.9公里;第四年，广（州）梅（州）铁路、樟（树）赣铁路、（大）同蒲（城）铁路、湘桂铁路，预计完成线长2688公里;第五年，宝（鸡）成（都）铁路、黔滇铁路、川黔铁路、粤赣铁路，预计完成线长2807公里。连同正在兴工的陇海铁路西安至宝鸡段、浙赣铁路，五年计划路线总长8868.7公里，每年平均建筑一千七百余公里。

第二，资金筹集。要完成如此庞大的铁路建设工程，需要大量资金。八千余公里的铁路，按每公里12万元计算，需要建设经费10多亿元，这对国民政府来说根本办不到。张嘉璈打算依靠铁路债务整理取得信用，谋求国外借款来购买建设材料，同时向国内银行贷款，并发行铁路债票筹集铁路建设经费。对此资金筹集的方案，他分析说:“铁路为交通事业之主干，亦即推动国民经济之原素，以我国幅员之广，人口之众，文化之伾塞，经济之落后，而现有铁路仅祗八千余公里，在事实上原不足以应社会之需要。而此八千余公里铁路，历经北京政府之搜括，北洋军人之摧残，十余年来绝少培养，其设备之窳败，财源之枯竭，早已口焉不可终日，嘉璈承乏之初，深维建国之本，首赖交通，故改弦更张，非延长路线无以应社会之需要，非整理旧路无以树已坠之信誉。丁兹国际风云日益紧张，尤非积极筹谋兼程并进，无以应时势上之要求，用是秉承钧旨，悉心规划。其时适当新币制推行之始，社会金融尚待维护，铁路建设需款既多，募集借款不容骤进，于是斟酌情形，分途设策。凡建设新路需要之资金，或出于公债之发行，或出于材料之赊购，或以英庚款供其调拨，或商由银行透支而短其期限，或与地方合作，或与矿商分担，权衡内外，一以实现建设计划为依归，而不碍及市场金融之调整。”

由此可见，铁道部后期进行的大规模债务整理，正是出于提高债信，以获得新的外债，用以完成铁路备战这一政治目标，张嘉璈起到了关键性作用。经过张嘉璈的努力，上述五年铁道计划的资金多已有着落，至1937年3月铁道部已借得款项近2.7亿元，多以用于新路建设为主。

铁路规划需要一定的原则与选线标准，蒋介石在五年铁道建设计划设想中曾提出铁路选线应遵循“必选有利之途”、“必应国民之需要”、“必期抵抗之至少”、“必择地位之适宜”的原则，比较全面地反映了这一时期铁路规划的总体原则。在铁道部前期与后期的路网规划中，具体体现了“交融贯通”、“经济优先”、“倚重外资”、“遵从遗教”及“铁路备战”等原则。

1.交融贯通

铁路规划必须考虑交融互通、互联，形成一个系统的路网原则。否则一路“不与他路联，曰为死路;不通海域或江，曰僻路”，因而贯输衔接，是为筹筑之必要。

孙科的《庚关两款筑路计划》和张嘉璈的“铁路五年建设计划”都注重这一原则。孙科在规划中首重铁路干线的贯通，粤汉铁路与陇海铁路分别是中国南北、东西向纵横的大动脉，但此两路都因中间路段没有修竣，而造成干线分隔，影响到铁路与国民经济的发展，急需完工。因此孙科把粤汉铁路株韶段、陇海路潼兰段定为第一组，立即兴工修筑。其次，修筑各路之比较线及联络线，如韶昌线、福昌线为京粤线之比较线，粤滇线为湘滇线之比较线，宝钦线连同湘滇线为粤滇线之比较线，比较线均与主干线相连接，京粤线联接津浦铁路、沪宁、沪杭甬等干线，同时其联络线又与杭江铁路等相连;福昌线与韶昌线实为联络线;宝钦线为湘滇线联络线。

张嘉璈筑路计划中新规划的干线只有一条，就是湘桂铁路，与湘桂铁路构成一体是贵阳至柳州至桂林的铁路。其余几条铁路线均为支线，广州至赣州、广州与梅县、黄埔支线与粤汉路相衔接;隆昌至贵阳与成渝铁路相连，而蚌埠至正阳关线则为津浦路之支线。

2.经济优先

铁路首要任务就是为推动国民经济的发展，因而经济优先原则为铁路规划之首要原则。孙科在解释其拟定线路的经济因素时说:“铁道之计划，应以促进垦荒移民，苏裕农村经济，为经济第一最大目的”，“铁道之计划，应以启发矿藏，尤其以供给工业以巨量之廉价煤炭，促进工业化，为又一经济之最大目的”。“本提案所拟路线，亦即本此两大目的，对于现在状况施以最急迫最切要之救济。如陇海线、包宁线所以谋移民之西向也;粤汉线所以贯通南北，且谋以湖南之煤促进南部之工业化也，沧石线所以谋巨量山西煤炭之出海也，宁湘线所以谋萍乡鄱乐煤炭之东运也，京粤线或其比较线之韶昌线、福昌线，所以谋东南腹部之联络也。京粤线纵贯东南煤区，但其性质储量均待调查，其比较线之韶昌线及福昌线，一则经行富饶之赣江流域，且穿贯吉安煤田，一则联络闽江、抚河两流域，除邵武白煤矿藏外，未悉其详，故非经测量，不易定其取舍也。粤滇线或其比较线之湘滇线，为联络西南腹部干线，但滇黔桂为万山丛叠之地，工程问题非经测量，无从答复，矿藏所在，非经调查，无从断定。粤滇线虽有物产出海之便，而湘滇线则有政治控制之宜，故亦未易言其优劣也。至于宝钦线，则就湘滇线而计划者也。成都重庆线因川汉线工程过巨，乃谋先筑贯穿富饶巴蜀之线，以为川汉线之初步也。道济线通，则河南白煤得以东运。同蒲线通，则汾河流域得以遄行，且谋晋煤之西运也。凡此种种，不过举其概要，已足证其关系国民经济之重大矣”。

张嘉璈在“铁道五年计划”中认为建筑铁道为复兴农村之必要步骤，完成铁道建筑，既可为农产物开辟出路，亦能发展各种轻工业与重工业。张拟定的线路主要集中于东南与西南地区，东南地区为中国经济富庶之地，既有利于当地的发展，也有利铁路自身的发展；西南地区是为偏僻之地，贵阳、昆明、桂林在此之前没有铁路，这次“铁路五年建设计划”把这些地方作为重点，既是为了开发西南地区，发展西南经济，同时也是为即将事临的战争做准备。

3.倚重外资

中国近代铁路的修筑，一直没有脱离国际资本的控制。国际资本成为中国近代铁路的主要资金来源。截至1926年底，中国累计建成铁路约12728公里，铁路建设资金中，外国直接投资和间接投资约占84%。

南京国民政府成立后，发展实业计划非常迫切，尤以铁路建设为重。然近代中国是弱国、穷国，既无雄厚的资本，又无专业人才与技术，修筑如此规模庞大的铁路，许多建设计划难以实现。因而自孙中山、孙科至张嘉璈都主张借用国际资本来修筑，引进国外技术以及聘用国外人才来修筑铁路，实属无可厚非。孙中山曾畅言：“我无资本，利用外资”、“我无人材，利用外国人材”、“我无良好办法，利用外人办法。”张嘉璈在一份报告中说：“利用外资，兴办实业，为我国既定方针，并已积极提倡实行，决无歧视限制之意。兹以铁路言，将来我国建筑新路，正需多量外资，倘我友邦愿以经济为原则，投资生息，则我政府方欢迎之不暇，讵有排斥之理。”

孙科在《铁道行政施政方针提案》中提出：“中国资本之缺乏，国内集资，河清难俟，生民痛苦，长夜漫漫，故主张在平等互惠条件之下，尽量吸用国际资本，是则借资筑路，早定于先。”孙科估算从1929年至1949年止，各国归还庚款总数267142812元，除部分手续费及发行公债之费用外，可实获资金126900000元，可造铁路1200多公里?。孙科倚重国际资本，主要试图通过发行公债券，以归还庚款作担保；而张嘉璈主要依靠直接借款与发行债券来获得资金，凭借其在国内金融领域的影响，获得国内银行的借款担保。张嘉璈计划的筑路总里程达8000余公里，需要资金约10亿元，其中约有3亿~4亿元材料款需从国际资本中获得。

4.遵循遗教

1919年孙中山在《建国方略》中用大量篇幅规划其铁路强国的梦想。孙中山一直认为“关系我国前途最大者，莫如铁道之建设”，甚至认为，铁路事业是关系到中国生死存亡的唯一急务。故而铁道部时期的铁路规划都体现出强烈的救国思想，这是时代的特征，无论孙科还是张嘉璈，抑或是早年的李鸿章。

孙中山的铁路规划分为三大干线和七大铁路系统。三大干线是1912年6月孙中山与上海《民立报》记者谈话提出的，他一方面批评清政府修筑铁路“仍为腹地狭隘之计划”，另一方面提出自己的设想：“以吾策之，沟通全国铁路之干路，则有三条：一、南路：起点于南海，由广东而广西、贵州，走云南、四川，通入西藏，绕至天山之南。二、中路：起点于扬子江口，由江苏而安徽，而河南，而陕西、甘肃，超新疆而迄于伊犁。三、北路：起点于秦皇岛，绕辽东，折入于蒙古，直穿外蒙古，以达于乌梁海。”七大系统是孙中山在《建国方略》对其原来的三大干线的改造与扩充。七大系统包括西北铁路系统、西南铁路系统、中央铁路系统、东南铁路系统、东北铁路系统、扩张西北铁路系统和高原铁路系统。三大干线与七大系统是一个全盘考虑的铁路规划，使各个铁路之间互为补充与相连，形成了一个较为严密的铁路网络，交融贯通。孙科与张嘉璈的铁路规划也始终遵循这个思想，尤以孙科更为明显，孙科本意就职铁道部，就是想完成乃交未成之遗愿，故其铁路规划与孙中山的规划颇为相像，尤其在线路选择上面。

5.铁路备战

这一时期铁路规划不仅包含经济优先原则、交融贯通等原则，还体现铁路备战思想。张嘉璈的“铁路五年建设计划”是在民族危机日益加深，日本侵略愈演愈烈的背景下制定的。因而，整个计划都包含着备战的思想，新筑路线均分布在长江以南地区，尤其集中于东南与西南地区，用意明确，即为将来战时封锁长江、保卫首都，以至向大后方撤离作积极准备，并考虑到铁路与外界的沟通，重点拟定修建从衡阳至桂林至南宁再至越南同登的西南干线，同时还拟将粤汉线与广九线衔接，连接香港。除此还增加行车设备、充实防空准备、储备机煤、筹设军运机构及实施军训等计划。