日本的平安时代持续近四百年，一般认为平安时代始于桓武天皇迁都平安京，止于源赖朝任征夷大将军武家时代开始。
平安前中期包括平安初期和摄关时代：平安初期即迁都平安京至摄关时代开始的六十多年时间，摄关时代一般指藤原良房任清和天皇摄政至三条天皇亲政的二百余年时间。平安时代前中期的上皇制度呈现出与前一时代不同的新特点。
平安初期的日本刚刚告别一个旧时代，新的政治经济文化秩序正在生成，上皇制度也同样处于变革之中，既受到新兴政治势力的影响，也反作用于新秩序的形成。
平城太上天皇之变天应元年四月光仁天皇以年老为由禅位于皇太子山部亲王，是为桓武天皇。桓武天皇是天智天皇的曾孙，与草壁皇子没有直接的血缘关系。
桓武天皇的生母是夫人高野新笠，由于高野新笠是百济移民的后裔，身份相对较低，所以她所生的桓武天皇原本并不具备即位的优势，桓武天皇最后是在各派间的政治斗争中被立为太子；光仁天皇选择禅位，除了年老等因素外，应当也有保证政权平稳过渡的考虑。
同年十二月光仁上皇崩逝，翌年正月就发生了天武系子孙冰上川继企图谋反的事件，桓武天皇立即逮捕了冰上川继，并以此为契机清除了大批天智系皇族及旧臣。
为了彻底摆脱旧势力的束缚，桓武天皇决定迁都。桓武天皇首先选择的新都是京都盆地西部的长冈京，在旧都平城以北。迁都的本意是摆脱平城京的旧有贵族势力及宗教势力的掣肘，因此受到旧势力的反对，主持修建长冈京的藤原种继被暗杀。长冈京的修建过程中也是灾异不断，进度缓慢。
延历十二年，桓武天皇开始在长冈京以北再建新京，延历十三年桓武天皇正式迁入平安京，在臣民们祈福与称颂的歌舞声中，平安时代拉开了帷幕。
桓武天皇在政治、军事、宗教等方面都进行了改革，鉴于上皇制度业已出现的不良影响，桓武天皇没有选择禅位为上皇，而是稳居天皇之位直至去世。
桓武天皇崩后，其长子安殿亲王即位，即平城天皇。但平城天皇身体羸弱，在位仅四年，就因病情加重而禅位于同母弟嵯峨天皇。退位后的平城上皇为了“避病”而多次迁居，最后迁至旧都平城京，在这里平城上皇的身体状况有所好转，遂定居于此。
随平城上皇一同前往平城京的还有上皇所宠信的尚侍藤原药子。藤原药子是主持修建长冈京的藤原种继之女，与中纳言藤原绳主成婚并育有五个子女。
平城天皇为太子时，藤原药子的长女被选入东宫，药子亦随女儿进入东宫成为宣旨女官。然而药子竟秽乱宫中，与皇太子传出了丑闻，桓武天皇闻之大怒，将药子逐出宫廷。
平城天皇即位后又将藤原药子召回宫中，碍于彼此的身份关系，药子虽然是事实上的嫔妃，但只能以女官身份留居皇宫，平城天皇遂任命药子为尚侍并赐其正三位位阶。
嵯峨天皇是一位杰出的政治家，他即位后改革弊政，集中皇权。然而随着平城上皇病情的好转，上皇开始插手政务；加之不甘失势的药子兄妹的怂恿，平城上皇公开与嵯峨天皇抗衡。
由于藤原药子仍占据尚侍之职，掌管天皇与臣下间的奏请、传宣之事，平城上皇通过药子可以探知嵯峨天皇传达的政令，甚至可以直接通过药子下达命令。
嵯峨天皇即位之初设置观察使监察诸道，而平城上皇却下诏，推翻了嵯峨天皇的政令，严重影响了天皇朝廷的威信。一些对嵯峨天皇执政方式感到不满的官员选择追随平城上皇，朝廷面临分裂的危机，双方矛盾逐渐激化。
嵯峨天皇在察觉到上皇等人的意图后，也曾试图以退为进，派遣右大臣藤原园人向平城上皇奉上象征天皇权力的神玺，表示平城上皇可以再践祚，但被平城上皇拒绝了。
虽然平城上皇没有收下象征皇权的神玺，但他并没有停止争夺权力的脚步。弘仁元年九月平城上皇下令将都城迁回平城京。平城上皇此前擅下诏令等行为已经严重超出早期上皇权的范围，此次下令迁都更是公然表明自己的野心：不仅要将政治中心迁回奈良时代的旧都平城京，更是要效仿奈良末期的孝谦上皇，拥有废黜天皇的权力。
如果迁都之事成行，桓武、嵯峨等父子几代人为摆脱旧势力束缚、确立天皇专制而做的努力势必前功尽弃。于是，嵯峨天皇先是佯装顺从，并未明确反对迁都造宫等事；然后出其不意地突然下诏声讨仲成、药子兄妹的罪行，罢免二人的官职，逮捕并处决了当时身处平安京的藤原仲成。
此举令平城上皇大怒，带领藤原药子及追随他的官员及兵士们取川口道前往东国。嵯峨天皇提前得知了平城上皇的计划，部署军队对其进行拦截。平城上皇自知大势已去，便返回平城宫，薙发入道，藤原药子仰药自尽。史称“平城太上天皇之变”，亦称“药子之变”。
平定变乱之后，嵯峨天皇最大限度地维护了平城上皇的尊严：薙发后的平城上皇仍旧保有上皇尊号，并一直居住在平城宫。嵯峨天皇此举不单单是为了表现自己宽广的胸襟，也验证了上皇与天皇间新的相处模式，即“上皇不再参与政事，而天皇则拥有独立的行政权”是可行的。
“平城太上天皇之变”的发生意味着早期上皇制度已不再适合日本当时的政治环境，并且已经开始制约日本封建君主制的正常发展，早期上皇制度的政治使命即将走向终结。
这次政变的失败加速了上皇制度革新的进程，鉴于上皇复辟对于天皇权力的威胁，此后出现了对上皇地位起规定作用的上皇宣下制度，并逐渐发展成熟，上皇制度迎来了一个重要的转折点。
平安初期上皇制度的演变飞鸟及奈良时代的上皇以女性居多，男性上皇出现较晚，人数也较少。但自奈良末期的孝谦上皇以后，及至整个平安时代再未出现女性天皇及女性上皇，所有上皇均为男性。
飞鸟及奈良时代的皇位禅让一般都是长辈禅位给晚辈，或者是年长者禅位给年幼者。自平安初期平城、嵯峨、淳和之间的禅位起，开始出现同辈之间的禅位，其中平城、嵯峨是同母兄弟，嵯峨、淳和则是同年出生的异母兄弟。
飞鸟及奈良时期的上皇退位时的平均年龄超过52岁，而平安初期的几位上皇，除淳和帝48岁退位，其余上皇禅位时均不满40岁，其中清和帝更是27岁退位，上皇开始呈现年轻化态势，进入平安中后期，上皇年轻化则更为普遍。
平城上皇的复辟虽然没有成功，但对于统治阶级的震撼是巨大的。壮年退位的上皇，很容易像平城上皇一样成为政治上的不安定因素。但嵯峨帝通过此尊号及上皇宣下仪式主动明确了自己处于天皇之下的政治地位。嵯峨帝退位后不再直接干预政事，主动远离权力中枢，这一做法宣示了上皇对共治权的放弃。
但嵯峨上皇凭借着深厚的政治影响力，仍旧以皇族最高尊长的身份掌管着皇族事务，然而从结果来看，嵯峨上皇是以自身的权威来抑制上皇权的膨胀，从而维护皇族内部力量的协调以及君主的至高地位，也使得上皇的私人属性逐渐增强，并最终超过其政治属性。
平安初期上皇的政治属性开始减弱的一个较明显的表现是上皇对于皇位继承的决定权有所减弱。上皇是为了解决继承问题而出现的特殊历史产物，指定继承人的权力也是飞鸟及奈良时代的上皇权力的基础，在平城帝禅位之初，其仍旧保有这一权力，因此其子高岳亲王得以成为储君。
然而经过“药子之变”，虽然平城上皇还保留着上皇尊号，但他已经没有权力指定下任天皇的人选，其子高岳亲王的太子之位遂被废除，平城一系失去了皇统的地位。
嵯峨天皇在废掉原太子高岳后没有直接立自己的儿子为太子，而是册立了异母弟大伴亲王（淳和）为皇太弟；淳和天皇继位后又册立嵯峨帝之子正良亲王为皇太子，淳和帝在位十年即让位于正良亲王，是为仁明天皇，由此出现了嵯峨、淳和两系皇统。
淳和上皇察觉到两统迭立的不稳定性，因此在仁明天皇册立恒贞亲王（淳和帝子）为皇嗣时，淳和帝多次上书极力反对，但最终恒贞亲王还是被立为太子。
一般认为这一决定是嵯峨上皇的安排，其中固然有对淳和帝投桃报李的人情政治的成分，但嵯峨上皇也是真心喜爱并支持恒贞亲王的，恒贞亲王的生母是嵯峨帝的女儿、仁明天皇的同胞妹妹正子内亲王，所以恒贞亲王既是淳和上皇的嫡子又是嵯峨上皇的外孙，如果他即位为帝可以使嵯峨、淳和两统合一。
淳和上皇崩御后，恒贞亲王仍能保有东宫之位，正是归功于嵯峨上皇的庇护，然而在嵯峨上皇崩御后，即发生了“承和之变”，恒贞亲王随即被废黜，仁明与良房妹顺子所生的道康亲王被立为皇储。
至此平城、嵯峨、淳和三位上皇对于皇位继承的安排均未能实现，可以看到上皇指定继承人的权力逐渐减弱，此后的摄关时代皇位的继承更是由藤原氏外戚掌握，天皇与上皇都很难再有指定继承人的权力。
除了对皇位继承权的掌握减弱，平安初期的上皇制度在其它方面的演变也一直影响到后世：伴随着上皇宣下仪式出现的一系列相关活动，如迁宫及上皇御料的出现等，在后世也逐渐定例化，并成为上皇制度的重要组成部分。
结语虽然平安初期的几十年时间在一千多年的上皇制度发展史上所占的比重并不算大，但却是上皇制度发展过程中极为重要的一个转折期，奠定了此后二百余年间上皇制度的发展基调，直接关系到摄关政治的产生，也为院政奠定了政治经济上的远因。
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