有一些网民反映，2023年鼓励已退休的老干部、老教师、老医生到农村，如今似乎“变调”了。确实，2023年中央九部门联合印发的《"我的家乡我建设"活动实施方案》提出鼓励人才下乡，尤其是"能人回乡"政策，明确支持退休干部、教师、医生等群体回乡定居；而今年中央一号文则在"管好用好农村资源资产"部分新增"两个不允许"——禁止城镇居民购买农房宅基地、禁止退休干部到农村占地建房。表面看，两项政策存在一定矛盾，实则体现了乡村振兴战略在不同阶段的深化调整，二者目标一致且逻辑互补。

1. 2023年政策的核心逻辑

当前农村面临人口流失、人才短缺的困境。"四乡"政策通过引导城市人才（包括退休群体）返乡，利用其经验、资源和知识储备激活农村经济，改善基层治理结构。例如，退休干部可为乡村产业规划提供指导，退休教师可参与教育帮扶，退休医生能提升基层医疗水平。

2. 2025年政策的现实针对性

随着乡村振兴深入推进，部分地区出现城镇居民违规购买农房、退休干部利用影响力占用宅基地建房的现象，导致农村土地资源被非农化、资本化风险上升。一号文件的"两个不允许"是对这一问题的及时纠偏，旨在守住耕地红线，保障农民土地权益，防止"城里人下乡圈地"。

（一）"鼓励回乡"与"限制购建"不矛盾

"回乡"≠"拥有产权"

2023年政策未提及退休人员可通过购房或建房方式定居，而是强调其发挥作用的角色定位（如产业发展指导员）。2025年的一号文件进一步明确，回乡定居需以合法合规的方式实现，例如租赁农民闲置房屋、参与集体经营性建设用地入市试点项目等。

人才引进与资源保护的平衡

乡村振兴需要人才和资本的双重驱动，但必须在法治框架内进行。允许退休人员通过智力支持、技术入股等方式参与乡村建设，与禁止其占用农村土地，本质上是区分"要素流动"与"产权转移"，既保障人才活力，又维护农村资源公有制根基。

（二）政策工具的递进式完善

从"引导"到"规范"的深化

2023年侧重于打开人才下乡通道，激发社会力量参与热情；2025年则聚焦规则体系建设，堵住潜在漏洞。例如，对退休干部的"限制"并非否定其贡献价值，而是防范权力寻租或资源错配，确保政策公平性。

分类施策的细化

"两个不允许"的适用对象具有特定性：城镇居民购房受限是因农村宅基地属集体所有，仅限本集体经济组织成员享有资格；退休干部被单独提出要求，则因其可能掌握更多社会资源，需避免特殊化待遇引发争议。

1.探索多元化返乡定居模式

租赁或合作建房：通过村集体统一规划闲置宅基地，允许返乡者与农户签订长期租赁合同，或以合作开发方式共建乡村民宿、养老社区等业态。

共有产权住房试点：在符合规划的前提下，探索农民与返乡人才共有宅基地使用权的制度创新。

2.强化政策衔接与配套机制

建立城乡人才双向流动服务平台，为退休人员提供职业培训、项目对接等服务。

完善农村产权交易市场，盘活存量农房资源，满足返乡人员的居住与创业需求。

2023年与2025年的政策并非对立，而是乡村振兴战略在不同阶段的深化部署：前者解决"人从哪里来"的问题，后者回答"地如何用"的命题。二者共同指向一个目标——在守住农村资源底线的前提下，构建可持续的人才振兴机制。未来需通过地方性法规细化操作规则，例如明确租赁年限、土地用途管制边界等，实现人才引进与资源保护的动态平衡。