北京市高级人民法院
行 政 判 决 书
（2024）京行终4619号
上诉人（一审原告）尚某某。
被上诉人（一审被告）国家药品监督管理局。
上诉人尚某某因诉国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）行政复议决定一案，不服北京市第一中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2023）京01行初853号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
2023年9月26日，国家药监局向尚某某作出药监复决字〔2023〕31号《行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），主要内容为：公民、法人或者其他组织申请行政复议应当符合行政复议的受理条件。《中华人民共和国行政复议法》（2017年修正，以下简称行政复议法）第一条规定，为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第二十八条第二项、第五项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：申请人与具体行政行为有利害关系；属于行政复议法规定的行政复议范围。
《中华人民共和国药品管理法》（以下简称药品管理法）第八条第二款规定，省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内的药品监督管理工作。设区的市级、县级人民政府承担药品监督管理职责的部门（以下称药品监督管理部门）负责本行政区域内的药品监督管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自职责范围内负责与药品有关的监督管理工作。
《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条规定，本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。第四条规定，国家市场监督管理总局主管全国投诉举报处理工作，指导地方市场监督管理部门投诉举报处理工作。县级以上地方市场监督管理部门负责本行政区域内的投诉举报处理工作。第十二条第一款规定，投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监督管理部门处理。第二十五条规定，举报由被举报行为发生地的县级以上市场监督管理部门处理。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。根据上述规定，国家药监局认为：在合法权益受到损害时，消费者应向具有管辖权的县级地方市场监督管理部门投诉。
本案中，尚某某在零售环节从销售者处购买涉案产品，其提交的材料不足以证明其与作为生产者的被举报人之间存在应由生产者承担责任的消费者权益争议，而尚某某在未经相关区县级药品监督管理部门对其关于涉案产品的问题质疑作出处理的情况下，径行要求省级药品监督管理部门对涉案产品生产者予以处理，系向省级药品监督管理部门反映涉嫌违法线索的行为，在此情形下，省级药品监督管理部门对尚某某的投诉举报，所作处理对其合法权益明显不产生实际影响。因此，尚某某此次行政复议不属于行政复议受理范围。
尚某某就党参等中药饮片标签未按照药品管理法第四十九条进行标注问题已向多个省级药品监督管理部门进行多次投诉举报，进而向国家药监局提起行政复议，就此国家药监局已作出药监复决字〔2020〕49、58号，药监复决字〔2021〕93号等行政复议决定，对该问题作出过审查认定，告知尚某某中药饮片标签适用《中华人民共和国药品管理法实施条例》（以下简称药品管理法实施条例）第四十四条第二款规定，前述规定要求注明的内容必须在标签上注明，前述规定未要求注明的内容不是必须在标签上注明，故该同类问题已不具有重复进行复议审查的必要。
尚某某针对同一领域的同类型事项，向行政机关频繁大量反复进行投诉举报，然后针对行政机关的处理或者不处理行为以及由此衍生的其他事项，不断提起行政复议、行政诉讼，其行为已超出消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的合理范畴，超出维护其自身合法权益的权利边界，其提起的相关复议和诉讼缺乏正当性。
综上所述，根据复议法实施条例第四十八条第一款第二项规定，国家药监局决定：驳回尚某某的行政复议申请。
尚某某不服，诉至一审法院，请求撤销被诉复议决定，判令国家药监局限期重新作出行政复议决定。
一审法院经审理查明，2023年6月，尚某某向湖南省药品监督管理局（以下简称湖南药监局）递交《投诉举报函》，主张其购买的涉案产品党参没有标注用法用量和注意事项，不符合该产品的执行标准及药品管理法的规定，要求依法受理并立案查处，将处理结果书面告知尚某某，责令被投诉举报人依法赔付消费者，依法奖励尚某某。湖南药监局于6月15日收到后，于7月24日作出《举报不予立案告知书》（湘药监药生案告〔2023〕第16号），告知尚某某，就其举报事项，经核查，决定不予立案。次日，湖南药监局作出《投诉举报处理结果告知书》，告知尚某某，经调查核实，暂未发现尚某某反映的涉案产品标识标签存在违法违规行为，决定不予立案。
尚某某不服，向国家药监局申请行政复议，请求撤销前述不予立案决定，责令湖南药监局对其投诉举报事项限期重新作出处理决定。国家药监局于8月4日收到尚某某的行政复议申请，8月10日向湖南药监局作出《行政复议答复通知书》。湖南药监局于8月25日作出《行政复议答复书》，一并向国家药监局提交了证据、依据材料。9月26日，国家药监局作出被诉复议决定，9月28日向尚某某邮寄送达。尚某某于次日签收后，于法定期限内诉至一审法院。
一审法院另查，尚某某曾就党参等中药饮片标签未按照药品管理法第四十九条进行标注问题向多个省级药品监督管理部门进行多次投诉举报，进而向国家药监局提起行政复议。国家药监局在本案中提交的证据显示，2020年至2022年6月期间，尚某某向国家药监局提起行政复议115件。国家药监局对此作出多份行政复议决定，对该问题进行审查认定，明确告知尚某某中药饮片标签适用药品管理法实施条例第四十四条第二款规定，前述规定要求注明的内容必须在标签上注明，前述规定未要求注明的内容不是必须在标签上注明。
一审法院再查，尚某某曾针对其他中药饮片标签的标注问题向省级药监部门投诉举报，进而提起复议和诉讼。在一审法院作出的（2022）京01行初111号、（2022）京01行初112号行政判决书中明确指出，尚某某近年来针对药品质量问题，向行政机关频繁进行各类投诉举报，由此衍生出一系列行政复议及诉讼，该行为有悖于普通消费者为维护自身合法权益而进行投诉举报的目的，浪费了行政及司法资源。为此，一审法院建议尚某某能合理行使诉权，杜绝此类现象再次发生。与此相应，北京市高级人民法院在其作出的（2022）京行终3243号、（2022）京行终3244号行政判决书中，明确表示对一审法院的上述意见不持异议。
一审法院认为，依据行政复议法第二条之规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可向行政复议机关提出行政复议申请。根据复议法实施条例第二十八条之规定，行政复议申请人应当与被复议的行政行为具有利害关系。所谓利害关系，就是行政行为对于申请人的合法权益能够产生实质影响。换言之，申请人提出行政复议申请的前提条件是其具有需要通过行政复议程序去保护的合法权益。
根据本案查明的事实可知，近年来，尚某某多次针对中药饮片标签的标注问题向药监部门提出投诉举报，进而提出大量的行政复议申请。而针对其投诉举报的问题，国家药监局在相关的行政复议决定中已经予以明确回应，故对于该同类问题已不具有重复进行复议审查的必要性。
同时，尚某某针对同一领域的同类型事项，向药监部门频繁大量反复进行投诉举报，然后针对行政机关的处理或者不处理行为以及由此衍生的其他事项，不断提起行政复议、行政诉讼，其行为已超出一般消费者合法权益的范畴，其重复提起的相关复议缺乏正当性。对此问题，一审法院在之前作出的行政判决书中明确指出，该行为有悖于普通消费者为维护自身合法权益而进行投诉举报的目的，浪费了行政及司法资源。
为此，一审法院曾建议尚某某能合理行使诉权，杜绝此类现象再次发生。北京市高级人民法院在其作出的相关生效判决中也明确表示，对一审法院的上述意见不持异议。而尚某某未能听从法院的建议，再次针对同类事项提起投诉举报，进而提出行政复议，缺乏需要通过行政复议程序去保护的合法权益。国家药监局根据前述意见认定尚某某提出的复议申请缺乏正当性，理由充分、证据确凿，一审法院予以支持。尚某某对此提出的异议主张，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回尚某某的诉讼请求。
尚某某不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院错误认定尚某某没有需要通过行政复议程序保护的合法权益，但尚某某作为消费者，有权针对同一领域的每一个不同违法经营者的不同违法行为进行举报，以维护自己的合法权益。一审法院法律适用错误，未对被诉行政行为进行合法性审查，却只关注尚某某的动机，导致审判结果偏离法律，影响司法公正。请求撤销一审判决，撤销被诉复议决定，依法作出公正处理。
国家药监局未向本院提交二审答辩意见。
一审期间双方当事人法定期限内提交的证据均已移送至本院。经审查，一审法院对各方提交证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审法院认定的事实予以确认。
本院认为，申请人向复议机关申请行政复议系为维护其自身合法权益，且应当具有通过行政复议途径予以保护的必要性，此必要性包含该保护途径未被滥用之义。在尚某某此前已就同样问题多次举报、复议，且国家药监局已明确告知尚某某中药饮片标签适用药品管理法实施条例第四十四条第二款规定，前述规定要求注明的内容必须在标签上注明，前述规定未要求注明的内容不是必须在标签上注明的情况下，其仍然就同样问题提起投诉并申请复议，虽系针对不同产品所提，但不影响问题本身的同质性。
据此，国家药监局认为尚某某的行为已超出消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的合理范畴，超出维护其自身合法权益的权利边界，其提起的相关复议和诉讼缺乏正当性，并无不当，一审法院据此驳回尚某某的诉讼请求正确，本院应予维持。尚某某的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元，由上诉人尚某某负担（已交纳）。
本判决为终审判决。
审 判 长 刘 晓
审 判 员 朱海宏
审 判 员 贾宇军
二〇二四年七月二十六日
法官助理 陈 璐
书 记 员 张路遥
