四川南充高坪区政府为何不执行法院生效判决？民企961万余元土地补偿款去向成谜

2025-01-07    来源：本站     作者：张宁

核心提示：

24年前，民营企业四川省南充盛泰建筑工程有限公司，通过国企改制资产处置取得一块土地，土地性质为商住用地。经过被征收，然后被置换，再被征收几番折腾后，盛泰公司公司最终失去土地，也没有得到任何补偿款。无奈之下将南充市高坪区政府告上法庭，经过南充市顺庆区人民法院一审、南充市中级人民法院二审、四川省高级人民法院裁决，高坪区政府败诉，按照三级法院已经生效的判决，应该支付盛泰公司961万余元的土地补偿款。但作为地方行政主体的高坪区政府却拒不执行。北京佳创律师事务所合伙人、主任，《法制日报》旗下《法治周末》常年法律顾问黄海光律师认为：后续却因检察建议贸然改变土地性质，前后矛盾。针对高坪区政府在执行环节的消极表现，其负面影响远超个案范畴。在当下全力优化营商环境、护航民营企业发展的时代浪潮下，高坪区政府作为地方行政主体，拒不执行生效判决，极大破坏行政行为在民众心中的公信力，无疑是给当地营商环境抹黑。这不仅阻碍盛泰公司这一家民营企业的生存发展，更会引发连锁反应，使得区域内其他企业对当地投资前景忧心忡忡，最终阻碍地方经济的持续健康发展。政府亟需端正态度，积极作为，尽快推动案件圆满解决，重塑政府形象与区域投资信心。去年，《法制日报》法治周末对此予以曝光，目前，该案仍未执行。

屈天喜手扶案卷材料，一脸茫然

关键词一：为何维权

2000年，民营企业四川省南充盛泰建筑工程有限公司（以下简称盛泰公司法人代表：屈天喜），通过国企改制资产处置取得一块土地，土地性质为商住用地。

2002年，当地政府将该地块征收修建了防洪堤，将另一商住用地予以置换，并签署了土地置换协议。

2019年，该置换地块又被挂牌出让，修建了农贸市场，企业一直没有获得土地补偿款。

在“地财两空”万般无奈的情况下，屈天喜将南充市高坪区政府等有关部门起诉至法院。

2022年7月26日，南充中院终审判决该民企获得土地补偿款961.8万余元，12月31日，四川高院驳回原被告的再审申请。

本来，该案应该执行。但南充市高坪区检察院给南充市自规局的一纸“检察建议书”将本该执行的案件停留在原点。屈天喜只能再等、再申，进行漫长的行政诉讼。

关键词二：合法用地

1999年11月10日，南充市高坪区高坪镇企业总公司与四川省南充盛泰建筑工程有限公司（以下简称盛泰公司 法人代表：屈天喜）签订产权转让合同，将其下属企业四川省南充宏升建筑工程公司（以下简称宏升公司）实行资产负债整体转让给盛泰公司。

最初的商住已经变成河堤和广场

2000年6月16日，南充市国土局向宏升公司下发南市土建（2000）112号文件，同意宏升公司将位于高坪区河东街25号的国有土地使用权面积商业35平方米、住宅1034.7平方米、高坪镇二村一社N-8-126号宗地3293.35平方米（工业用地），合计4363.05平方米一并转让给盛泰公司。应补缴的土地价款全部用于安置职工，转让土地用途为商住，使用年限为商业40年、住宅50年。

2000年6月22日，南充市国土局与盛泰公司签订《国有土地使用权出让合同》（划拨土地使用权补办出让合同）划转字第802号，将上述4363.05平方米国有土地使用权出让给盛泰公司。合同约定，本次转让的土地按批准文件为商住用地，出让年限为商业40年、住宅50年，自2000年6月22日起算。

2000年7月27日，就N-8-126号宗地（3293.35平方米工业用地），南充市国土局向盛泰公司颁发南充市国用（2000）字第18153号《国有土地使用证》，载明用途为建筑预制场，适用类型为出让。

南充市国土局在为盛泰公司办理上述土地登记手续时，将土地用途错误登记为“建筑预制场”，为此，2012年9月11日，原南充市国土局根据盛泰公司的申请，依据《物权法》第十九条和《土地登记办法》第五十九条之规定，将N-8-126号宗地用途在土地证“记事”一栏中更正为“商业、住宅”。

2020年6月8日，针对盛泰公司《关于提请答复N-8-126地块权属用途的请示》，南充市不动产登记中心经查阅相关土地登记档案，给盛泰公司复函【南市不动产函（2020）15号】，对N-8-126地块的商住性质和使用年限予以确认。

关键词三：征收与置换

南充市高坪区嘉陵江东东岸指挥部是由南充市高坪区政府依法成立的机构，承接了江东新区开发建设指挥部（以下简称江东新区指挥部）的职能职责。

2002年，因整体规划和公益建设需要，江东新区指挥部占用了盛泰公司N-8-126号宗地4.948亩，修建了江东防洪堤。盛泰公司获房屋拆迁补偿255255.43元，但土地未获任何补偿。

被置换的地块如今也变成了农贸市场

2011年4月15日，江东新区指挥部与盛泰公司签订了《土地遗留问题协议》，协议约定，指挥部用高坪区江东大道D-2-2地块中的3.995亩，置换盛泰公司位于江东中路音乐广场N-8-126号宗地4.948亩土地。

2011年9月13日，高坪区政府向南充市自然资源和规划局（以下简称南充市自规局）发函，请求办理置换后的地块用地规划相关手续。

但是，置换用地规划手续一直没有办理，为此，盛泰公司多年来一直向有关部门反映，问题还是一直未能得到解决。

2019年11月26日，南充市公共资源交易中心发布公告，上述D-2-2地块（共计7.7535亩），经挂牌出让，净地出让给四川某公司。该地块已建成农贸市场。

关键词四：确认补偿款

商住用地N-8-126号地块，被政府征收修建了防洪堤，置换的D-2-2地块，但又被挂牌出让，建成了农贸市场，盛泰公司“竹篮打水一场空”，土地和补偿款，一样没得到。

2018年8月3日，“地财两空”的盛泰公司，被迫将嘉陵江东岸指挥部、江东新区指挥部和高坪区政府起诉至高坪区法院，诉请判令三被告连带支付N-8-126号宗地使用权补偿款1074万余元并连带赔偿相应损失。

高坪区法院8月9日受理本案后，以本案涉及高坪区政府，该院不便审理为由，报请南充中院指定管辖。2019年9月24日，南充中院作出裁定，指定顺庆区法院审理该案。

四川省高级人民法院维持原判的裁定书

顺庆区法院于2019年10月30日立案，并于2020年1月16日、5月29日两次公开开庭进行审理，认为本案不属于民事纠纷，不应作为民事案件受理，经审委会讨论，于2020年12月4日作出民事裁定，驳回盛泰公司起诉。

盛泰公司不服，提起上诉。南充中院审理认为本案是民事案件，遂于2021年2月25日作出民事裁定，撤销顺庆区法院民事裁定，指令该院继续审理。

顺庆区法院立案后，依职权追加南充市自规局为第三人参加诉讼，依法适用普通程序公开开庭审理了本案。

针对“本案的责任主体如何认定”、“《土地遗留问题协议》的效力应当如何认定”、“盛泰公司已经获得的拆迁补偿款是否已经包含了案涉土地的补偿款，其能否再主张案涉土地的补偿款”、“案涉土地补偿款的金额及盛泰公司主张的损失应当如何认定”四个争议焦点。

顺庆区法院经审理认为：《土地遗留问题协议》系江东新区指挥部作为甲方与盛泰公司签订的行政协议，而该指挥部系高坪区政府设立的负责江东新区的统一开发建设的临时机构，不具有独立法人资格，加之高坪区政府常务会议纪要对案涉土地遗留问题的处理意见是原则同意以置换方式收储，应当认定高坪区政府对该协议予以了追认，因此，高坪区政府是本案的责任主体。

《土地遗留问题协议》实质是国有土地被收回后双方针对土地补偿问题达成的补偿协议，协议中的土地置换是一种补偿方式，法律、行政法规并未规定土地补偿协议需经有资格审批机关同意后生效，高坪区政府为公共利益需要有权有偿收回案涉土地，并与盛泰公司就补偿问题签订协议。《土地遗留问题协议》系双方真实意思表示，且不违反法律和行政法规的强制性规定，该协议应当认定为有效；依据《物权法》第一百四十八条和《土地管理法》第五十八条规定，高坪区政府在案涉土地使用权期间届满前因公共利益需要提前收回该土地，应当对作为土地使用权人的盛泰公司给予适当补偿。

2002年3月15日签订的房屋收购拆迁协议、2003年5月26日签订的房屋拆迁货币补偿协议，并未反映出对房屋之外的土地进行补偿的内容；2000年10月30日，南充国土局向高坪区法院作出的一份批复中，对案涉土地按照工业用地评估地价为27.52万元，该款也高于盛泰公司已获得的房屋拆迁补偿款25.5万余元；2020年10月15日，南充市自规局向高坪区政府复函，明确该宗地的用途由建筑预制场更正为商住用地，使用年限商业40年、住宅50年，自2000年6月16日起计算，按当年商住地价格，显然未进行补偿；如果房屋拆迁补偿款已包含案涉土地补偿款，那么高坪区政府和江东新区指挥部就不会在处理土地遗留问题过程中，与盛泰公司达成土地置换协议。为此，案涉土地未获得补偿。

双方于2011年4月15日签订《土地遗留问题协议》后，即按约定共同委托评估机构对案涉土地进行了评估，南充市自规局明确案涉土地为商住用地，且评估时确定的容积率1.8和商住比并不违反相关规定，因此，土地补偿款按照当时评估价格每平方米3262.30元进行认定，符合《土地遗留问题协议》的约定。减去房屋拆迁补偿款中包含的一部分土地补偿款，计算案涉土地补偿款金额为9618858.93元。

高坪区政在签订《土地遗留问题协议》后未及时对盛泰公司进行补偿，其行为构成违约，应当承担赔偿损失的违约责任。考虑到盛泰公司在2011年4月15日签订《土地遗留问题协议》后，即对拟置换、土地进行了占有使用2020年4月才将拟置换土地交还，

因此在占有该土地期间实际已经获得了一定利益，按照损益相抵原则，在此期间盛泰公司的利息损失和其获得的利益相互抵消，故对2011年4月16日至2020年4月23日期间的利息损失不予支持。

涉案土地的“国有土地使用证”

涉案土地的“国有土地使用证”2022年1月12日，顺庆区法院依据最高法院关于民法典时间效力的司法解释以及《物权法》、《土地管理法》等有关规定，经审委会讨论决定，判决高坪区政府于判决生效后十五日内给付盛泰公司土地补偿款9618858.93元及利息，利息计算方式为：以9618858.93元为基数，从2020年4月24日起至本判决确定的给付之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的同期一年期贷款市场报价利率计算。驳回盛泰公司其他诉求。

盛泰公司和高坪区政府均不服一审判决，上诉至南充中院。2022年7月26日，南充中院作出终审判决，维持顺庆区法院一审判决。

盛泰公司和高坪区政府又分别提起再审，2022年12月31日，四川高院作出民事裁定书，驳回双方的再审申请。维持南充市中院判决。

关键词五：检察建议

2022年9月1日，法院判决书生效后，盛泰公司向顺庆区法院申请执行，执行标的共计1050万余元。

2023年3月16日，顺庆区法院执行指挥中心执行法官，主持由高坪区司法局、财政局、江东新区指挥部以及盛泰公司屈天喜等人参加的会议，协商政府给付土地补偿款及利息事宜，盛泰公司同意本息只要1000万元即可，其后，法院打印出执行调解书，但是，被执行人有关领导未签字，调解搁置。

5月15日，高坪区政府申请再审的代理律师给屈天喜发信息，提出一个折中处理建议方案，按2003年拆迁时点确定的商住性质计算土地补偿款，大约298万余元。把争议彻底平息了，如果可以，他给政府汇报争取。但该折中方案被屈天喜否定，“不可能接受，相差太悬殊”。

关键词六：工业用地

2023年6月6日，南充市自规局收到南充市检察院《检察建议书》。该《检察建议书》认定盛泰公司N-8-126号宗地3293.35平方米应为出让工业用地，原南充市国土局在未办理规划审批手续情况下在转让批复及出让合同（划拨转出让）中将3293.35平方米工业用地设定为商住用地确有错误应予纠正。

6月20日，南充市自规局向盛泰公司发出关于更正N-8-126号宗地土地用途登记的告知书，该局拟决定将该地块的商住性质更正为工业用地。

半年前的2022年12月21日，南充市自规局向四川高院递交《民事再审意见书》，指出：盛泰公司通过国企改制资产处置取得N-8-126号宗地，土地用途为商住，供地方式为出让，土地权属来源清晰合法；2012年盛泰公司申请办理N-8-126号宗地更正登记，原南充市国土局将土地用途“建筑预制场”更正为“商业、住宅”，符合当时适用的《物权法》《土地登记办法》等相关规定。

“从2000年到今天，耗时23年，土地没用上，钱也没得到，官司打了5年，区、市、省三级法院依法裁判，总算让我看到了希望。现在，南充市自规局却又要根据《检察建议书》，将土地从‘商住’改为‘工业’！国家的政策和神圣的法律，怎么就像变戏法一样，说变就变呢？”盛泰公司董事长屈天喜，无可奈何，痛哭流涕！

关键词七：行政复议

2023年8月18日，南充市自然资源和规划局做出了“关于更正N-8-126号宗地的转让批复及出让合同（划拨转出让）决定书”。纠正2012年对126号地块的土地用途更正登记。

2023年12月7日，南充市人民政府做出了“南府复（2023）57号行政复议决定书”。2024年4月23日，南充市人民政府做出了“南府复（2024）19号行政复议决定书”。认定“南充市自然资源和规划局作出的更正决定事实清楚，实用法律正确，程序合法。维持南充市自然资源和规划局所作的变更登记和制发的《不动产权证书》（川（2024）南充市不动产权0006209号）。”

屈天喜不服，上诉到南充市中级人民法院

2024年7月2日，南充市中级人民法院做出了“（2024）川13号行初9号行政判决书”：依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项 规定，判决如下：一、撤销被告南充市人民政府于 2023 年 12 月 7 日作出的南 府复〔2023〕57 号行政复议决定； 二、被告南充市人民政府于本判决生效后六十日内对原告四川省南充盛泰建筑工程有限公司的行政复议申请依法重新作出处理。

到目前为止，屈天喜的上诉之路还没有结束，南充市中级人民法院做出的“（2024）川13号行初9号行政判决书”只是让屈天喜看到了希望，但是，南充市人民政府于2024年12月24日又给盛泰公司下达了维持原行政复议的决定书。看来，屈天喜的案件还得从头再来一次。

屈天喜还得个人再次支付维权成本，南充市高坪区政府呢？

关键词八：律师解读

新中国70华诞暨中国律师制度恢复重建40周年《中国法律年鉴》年鉴人物、海南彩熠律师事务所主任、律师姜彩熠认为：

政府两次征收土地程序严重违法，土地置换协议合法有效，检察建议与本案无关。

首先，政府两次征收土地，程序严重违法。

当地政府为了公共利益需要，修建防洪堤，第一次征收盛泰公司房屋和商住性质的N-8-126号宗地，就没有依法按程序进行，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。对于拟置换的D-2-2地块进行商业开发建设，也未履行相关手续，导致盛泰公司只能另行主张土地补偿款。

其次，土地置换协议（也即土地遗留问题协议）合法有效，且不可撤销。

土地置换协议，实际就是土地补偿协议，属于产权调换，表面上看是行政协议，实际是民事协议，双方平等自愿签订，是双方真实意思表示，又不违反法律和行政法规的强制性规定，合法有效，三级法院判决裁定对此也均有表述。符合法律规定，不存在撤销事由。

再次，检察建议与本案无关，不影响法院依法执行。

这个检察建议，没有任何实质意义，一个不可否定的事实是，N-8-126号宗地早在21年之前的2002年，就已被政府修建防洪堤而征收，征收后既未按工业用地给予补偿，也未按商住用地给予补偿，所以，这个时候研究该地块的性质，已没有任何实质意义。

北京佳创律师事务所合伙人、主任，《法制日报》旗下《法治周末》常年法律顾问黄海光律师认为：

首先，政府必须坚守诚实信用原则。高坪区政府在与盛泰公司的土地征收、置换一系列流程中，既然签订了《土地遗留问题协议》，就等同于做出承诺，理应严格按照约定履行给付土地补偿款的义务，切不可无端拖延甚至拒绝支付。这不仅是契约精神的基本要求，更是政府公信力的直接体现。盛泰公司基于对政府的信任，依约行事，投入诸多资源与期待，政府背信弃义的行为将严重损害企业利益，破坏政企合作根基。

其次，行政部门要切实保护企业信赖利益。盛泰公司从最初取得土地、参与国企改制，到配合土地置换安排，都是建立在对政府决策的信任之上。期间，企业依据协议对拟置换土地占有使用，产生了大量直接或间接的投入，形成了稳固的信赖利益。这种信赖利益受法律保护，政府不能出尔反尔，否则将破坏营商环境。

再者，尊重法律和司法判决是政府依法行政的底线。四川三级法院经过严谨审理，已作出终审判决与再审裁定，明确盛泰公司的合法权益，判定其应得土地补偿款。地方政府更应以身作则，带头严格落实生效裁判。任何试图绕过、变相改变的行为，都是对法治的不尊重，会引发公众对法治公平性的质疑。

从行政行为连贯性与稳定性而言，政府起初围绕盛泰公司土地的出让、置换有着清晰且合法合规的操作流程，白纸黑字的协议、正式的行政许可等均为明证。后续却因检察建议贸然改变土地性质，前后矛盾，极大破坏行政行为在民众心中的公信力。政府作出关乎土地这类重大资产处置以及企业切身权益的行政决策后，若无法定重大瑕疵并遵循严苛纠错程序，绝不应随意更改，否则将使企业深陷维权泥沼，扰乱市场对政府行政作为的稳定预期。

最后，针对高坪区政府在执行环节的消极表现，其负面影响远超个案范畴。在当下全力优化营商环境、护航民营企业发展的时代浪潮下，高坪区政府作为地方行政主体，拒不执行生效判决，无疑是给当地营商环境抹黑。这不仅阻碍盛泰公司这一家民营企业的生存发展，更会引发连锁反应，使得区域内其他企业对当地投资前景忧心忡忡，最终阻碍地方经济的持续健康发展。政府亟需端正态度，积极作为，尽快推动案件圆满解决，重塑政府形象与区域投资信心。

（文／图  中国经济法制报 张宁）