2024年8月5日，自然资源部发布《关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号），就当前及今后一段时间的全域土地综合整治工作作出最新部署，吹响了新一轮农村土地制度改革的进军号角。

那么，本轮在“进一步全面深化改革”背景下开展的全域土地综合整治究竟会对农民的土地产生怎样的影响呢？农民在改革中是否有充分的话语权？又有哪些令农民上头的做法是被自然资源部明令禁止的呢？本文，在明律师就第一时间为大家做一番解读。

《土地管理法》第42条规定，国家鼓励土地整理。县、乡（镇）政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

地方各级政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

此即“土地综合整治”的法律依据。通俗一些理解，它就是基于农民自愿前提下在不违反现行法律、不损害农户合法权益的基础上开展的“调地”活动。意在让耕地越调越多，质量越来越高，集体建设用地也同步得到盘活利用。

要点一：农用地将集中连片整治

《意见》中指出，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，将山上耕地逐步调整到山下、果树苗木逐步上山上坡，将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出，实现布局优化。

涉及永久基本农田调整的，应坚持“总体稳定、微调优化”的原则，重点对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的地块进行调整，调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%。

据此，本轮全域土地综合整治将延续此前“小田并大田”的调地思路，重点针对各种不利于耕作的情形作出主动调整。家中承包有此种情形农田的农民朋友可要特别予以重视了。此外，《意见》中还针对生态红线范围内的耕地和低效集体建设用地的调整做了规定。

要点二：群众反对意见强烈的不得调整

要调地就必然涉及农民的参与和配合。《意见》中明确指出，开展全域土地综合整治要……充分尊重群众意愿，充分发挥农村集体经济组织、村民委员会的作用，注重解决群众生产生活面临的实际问题，对于群众反对意见强烈的坚决不干；

要坚持实事求是、量力而行，一切从各地实际出发，充分考虑基层情况，因地制宜、分类施策，不搞“大呼隆”“一刀切”“齐步走”……

《意见》同时强调，（土地综合整治）工作部署要遵循“上下结合，以下为主”的原则，充分尊重基层和群众意见，不搞行政命令，不搞政绩工程，不得提出超越发展阶段、不切实际的目标和任务，不得违背群众意愿强行推进。

也就是说，本轮调地将“群众认可”作为一切改革举措的前提。如前所述，土地整理必须在合法的基础上开展，必须尊重农民已经享有的用益物权。而在“村集体自治”的话语体系下，是不存在“强推”一说的。任何所谓的“强制调地”“不调不行”都是非法的！

要点三：不得强制撤并村庄、整村搬迁上楼

众所周知，历来土地综合整治中最敏感的问题就是“村庄撤并”下的整村搬迁上楼，集中居住。这种操作的确可最大程度的提高土地利用效率，但也是基于打破宅基地使用权现状而采取的“大拆大建”性质的大动作，争议从来都不绝于耳。

在明律师注意到，本次《意见》用了前所未有的大篇幅强调了“调地”中对农民合法权益的维护和意愿的尊重，重点包括以下论述：

1.要接受群众监督，运用好村民议事决策机制，坚决防范少数人说了算、多数人被代表的问题；

2.要尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状，把握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度，充分满足农民耕种意愿，不能依靠行政手段强行流转农民土地；

3.要坚决维护农民宅基地使用权等不动产权利，对于群众确有需求的可将分散居住、基础设施保障不足或有地质灾害避险需要的零星房屋引导搬迁到村庄聚集区；

4.不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁，严禁违背群众意愿搞大拆大建、强制或变相强制农民退出宅基地，不得强迫农民“上楼”；

5.拆旧建新中涉及拆除群众住房的，要确保先安置、再拆旧；

6.严禁城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。坚决杜绝为整治而整治、片面追求指标交易、损害农民利益等行为。

可以看到，《意见》中给土地综合整治“立规矩”的篇幅甚至要多过怎样整治的内容，这凸显了以往改革中矛盾的尖锐性，也展现了自然资源部在新一轮改革中捍卫农民土地权益的决心和意志，意在给农民参与改革吃下一颗定心丸。

在明律师有话要说

在明律师要强调的是，上述6大方面问题即便不被单拎出来强调，也是绝不该犯的。原因就在于这些被明令禁止的操作全部违反了现有的法律，构成对农民土地权益的公然侵害。

譬如其中提到的“少数人说了算，多数人被代表”，本质上就是将《村民委员会组织法》和即将于明年施行的《农村集体经济组织法》架空的做法，是对农民知情权、参与权和监督权的剥夺。

再比如“强行流转农民土地”直接违反了《农村土地承包法》中对土地经营权自愿流转的规定，构成对“稳定且长久不变”的土地承包权的无视和侵犯。

而其中“变相强制农民退出宅基地”的表述更反映了政策制定者对基层情况的准确掌握。“被自愿”绝不是真正的农户自愿，这点得到明确是十分值得肯定的。

总之，本轮全域土地综合整治既包括对农用地的调整，又涵盖对宅基地上房屋的“拆旧建新”等新农村建设项目，改革的覆盖面是空前的，影响性不言而喻。

广大农民朋友们一定要瞪大眼睛盯紧自己的承包地、宅基地和房屋，时刻关注村委会、村集体的最新动向，做到早知情早提出意见早咨询律师，在自身利益不受损，不“越调/拆越穷”的基础上考虑配合参与。存在任何疑问时都不要随意在书面材料上签字或者腾地、搬迁，而是要在及时咨询专业律师后作出对自己未来生产生活最负责任的选择来。

只有上述被禁止的情形不发生，2024年的全域土地综合整治才真正值得期待！（王小明/文）