保护耕地关乎国计民生和长治久安，是党中央高度重视的基础性和战略性议题。2023年度全国国土变更调查结果显示，全国耕地面积19.29亿亩，与第三次全国国土调查时相比，增加1120.4万亩。然而，我国人多地少的国情没有变，耕地“非农化”“非粮化”问题仍较突出，耕地保护形势依然严峻。今年中央一号文件提出强化耕地保护和质量提升，要求严格耕地总量管控和“以补定占”，将各类耕地占用纳入占补平衡统一管理。 《经济日报》特邀专家围绕“强化耕地保护和质量提升”的议题进行研讨。浙江大学公共管理学院副院长、城市发展与低碳战略研究中心副主任谭荣教授受邀，就耕地占补平衡制度实施以来对守牢耕地保护红线发挥的作用进行了深度阐述。 耕地占补平衡制度实施以来，对守牢耕地保护红线发挥了怎样的作用？ 谭荣：耕地是粮食生产的重要基础，守护耕地就是守护国家的粮食安全。近年来，耕地占补平衡制度不断完善，为保障粮食安全、促进生态文明建设发挥了关键作用。随着经济社会快速发展和生态文明建设深入推进，耕地占补平衡制度在实践中经历了从简单数量平衡到综合管理的转变。最初，该制度主要针对城乡建设、工业发展过程中占用耕地的问题，明确提出“占一补一”原则，即建设项目占用多少耕地，就必须在其他区域补充等量耕地。这一原则1998年被正式纳入土地管理法，成为维护国家粮食安全、确保18亿亩耕地红线不被突破的重要措施。此后，随着耕地保护理念和管理要求的深化，占补平衡逐步增加了“质量平衡”和“先补后占”等更严格的条件，且不得跨省进行补充。近年来，进一步提出耕地保护数量、质量、生态“三位一体”目标，强调不仅要确保耕地面积，还要提升耕地质量、保护生态环境。2021年，“进出平衡”的提出将制度适用范围扩展至林地、草地、园地等用途的转换，统一纳入占补平衡的管理框架内。2024年最新出台的政策明确以省域内耕地净增加量确定次年占用耕地规模的“以补定占”原则，标志着耕地占补平衡制度进入更为系统、全面的综合治理阶段。总体而言，耕地占补平衡制度的演化体现了更加科学、整体的管理理念，有助于在更高层次上协调农业生产、粮食安全与生态文明建设之间的关系，实现可持续发展目标。耕地占补平衡制度的深入实施确保全国耕地总量的基本稳定，有效遏制因建设占用导致耕地流失的态势，为国家粮食安全提供了有力保障。据统计，自2010年以来，建设占用耕地的规模明显下降，当前耕地减少的主要原因集中在农业结构调整和生态绿化等方面。尽管过去10年全国耕地面积整体减少约1.13亿亩，但总面积始终保持在18亿亩以上。 随着占补平衡制度不断实施，一些实际问题逐渐凸显。传统方式过于强调“占一补一”的数量平衡，忽略了土地用途和布局是否合理。例如，用适合种粮的平地种树，而生态价值较高的林地、草地却被用来种粮食，既浪费了资源，又影响了生态环境和粮食产量。现代农业、三产融合等新业态发展和耕地保护之间显现新矛盾，耕地生产功能与生态功能之间存在一定冲突，这些矛盾和冲突需要在政策设计中更好地解决。政府希望农民多种粮食来保障国家粮食安全，但粮食作物利润低，农民更倾向种植经济效益高的水果或蔬菜。在严格限定耕地用途的情况下，农民宁可撂荒也不愿种粮。占补平衡实施过程中存在部门协作与制度衔接不足的问题。例如，相关部门标准不统一、数据不共用、项目不关联等，导致耕地布局与地理条件错配、选址“碎片化”等问题。由于考核激励机制不完善，难以调动地方主动保护耕地的积极性。这些问题亟待更科学、协同的政策管理加以解决。 为应对上述挑战，近年来国家在占补平衡制度改革上积极探索创新。 第一，推广“大占补”理念，将农业结构调整、生态建设等各类耕地占用情况统一纳入补充范围，推动土地利用更合理协调。例如，通过“林耕置换”，将山坡上的耕地与平原地区的林地互换，实现土地资源与生态环境的双赢。 第二，实行“以补定占”的动态管理方式，即先明确每年必须补充的耕地数量与质量，再确定下一年度建设占用耕地的规模。这种方式提高了土地管理的科学性和透明度，避免了“先占后补”导致的被动局面。 第三，进一步完善经济激励和约束机制，调动地方政府和农民保护耕地的积极性。一些省份实施奖惩分明的考核制度，激励耕地保护成效突出地区，同时严格惩处违规行为。此外，通过遥感监测和动态监管，实现全程闭环管理，确保补充耕地真正发挥作用。 第四，推动区域协同发展，针对南北方资源分布不均的实际，通过统一规划土地利用方式、完善跨区域指标调剂，实现优势互补。南方丘陵地区开展土地整治补充耕地，北方平原地区则积极建设高标准农田。 自2021年起，我国耕地面积已连续3年实现净增长，累计增加1758万亩，彻底扭转了此前长期减少的趋势。特别是在2023年，南方省份净增加耕地739万亩，有效扭转了长期以来“南减北增”的格局。这一成果充分体现了全国范围内实施的“大占补”和耕地整改恢复等措施带来的积极作用，耕地保护制度优化完善带来的成效明显。