金融支持绿色低碳发展

2024年4月10日，中国人民银行、国家发改委等七部门联合发布《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

《指导意见》是贯彻中央金融工作会议精神，做好绿色金融大文章的具体落实，也是我国碳达峰、碳中和政策体系下的重要支撑保障政策之一，为我国金融支持绿色低碳发展提供顶层指引。

从内容来看，《指导意见》是中国人民银行提出的“三大功能”和“五大支柱”绿色金融发展政策思路的进一步丰富与落实，形成了我国下一阶段绿色金融发展的顶层指引。围绕五大支柱以及气候风险防范，《指导意见》提出了几大重点任务，可谓亮点纷呈：

（1）优化绿色金融标准体系。亮点一：突出了金融系统碳核算相关标准体系的建设；亮点二：绿色金融标准体系建设要求进一步丰富，尤其是针对绿色债券募集资金用途、评估认证、碳核算和信息披露等提出了一系列优化措施；亮点三：新增了转型金融标准研究与制定相关要求。

（2）强化信息披露为基础的约束机制。亮点一：金融机构和企业的环境信息披露同时推进；亮点二：信息披露从环境信息拓宽至可持续发展信息；亮点三：明确鼓励金融机构披露高碳资产敞口、气候风险压力测试结果；亮点四：首次明确提出将ESG因素纳入信用评级。

（3）促进绿色金融产品和市场发展。一是推进碳排放权交易市场建设，提出了丰富碳金融产品及交易方式、交易主体按需适时扩大、增强碳市场流动性等要求，特别是强调了“研究丰富与碳排放权挂钩的金融产品及交易方式”，预计金融机构开发与碳排放权及其指数挂钩的绿色结构性存款、绿色理财和绿色信贷等产品的空间将被打开。二是加大绿色信贷支持力度，包括加大对重点领域低碳转型的信贷支持、为境内主体境外融资提供增信、推动绿色供应链金融创新发展。三是进一步加大资本市场支持绿色低碳发展力度。四是大力发展绿色保险和服务。五是壮大绿色金融市场参与主体。

（4）加强政策协调和制度保障。未来绿色金融领域多项政策支持值得期待。一是绿色金融领域法律法规的完善。二是更丰富与完善的绿色金融激励约束机制，包括持续完善的金融机构绿色金融考核评价机制、以及更丰富的绿色金融货币政策。三是转型相关支持政策值得期待。四是扩大绿色试点，但不同类型试点的协同也将变得日益重要。

（5）强化气候变化相关审慎管理和风险防范。《指导意见》首次提出将气候变化相关风险纳入宏观审慎政策框架，并提出推动金融机构将气候变化相关风险纳入风险控制体系及公司治理框架。

（6）加强国际合作。《指导意见》提出“深化绿色金融合作”与推动“一带一路”绿色投资。

事件

2024年4月10日，中国人民银行、国家发改委等七部门联合发布《关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）[1]。

点评

《指导意见》是贯彻中央金融工作会议精神，做好绿色金融大文章的具体落实，也是我国碳达峰、碳中和政策体系下的重要支撑保障政策之一，为我国金融支持绿色低碳发展提供顶层指引。

从内容来看，《指导意见》是中国人民银行提出的“三大功能”和“五大支柱”绿色金融发展政策思路的进一步丰富与落实，在我国绿色低碳发展新形势下，形成了我国下一阶段绿色金融发展的顶层指引。

2016年，七部委发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》形成了我国绿色金融发展的首份顶层制度文件，经过多年发展，我国生态文明建设与绿色发展发生了历史性、转折性、全局性变化，我国绿色金融发展也逐步形成了新的政策思路。2021年，中国人民银行初步确立了“三大功能”“五大支柱”的绿色金融发展政策思路，以适应国家产业结构、能源结构、投资结构和人民生活方式等全方位的深刻变化。其中，“三大功能”分别指资源配置、风险管理和碳价格发现功能，“五大支柱”分别指绿色金融的标准体系、信息披露、激励约束体系、产品和市场体系以及国际合作。本次发布的《指导意见》是对该政策思路的进一步丰富与落实，中期目标是不断健全五大支柱：“未来5年，国际领先的金融支持绿色低碳发展体系基本构建，金融基础设施、环境信息披露、风险管理、金融产品和市场、政策支持体系及绿色金融标准体系不断健全，绿色金融区域改革有序推进，国际合作更加密切，各类要素资源向绿色低碳领域有序聚集。”远景目标是三大功能更好发挥：“到2035年，各类经济金融绿色低碳政策协同高效推进，金融支持绿色低碳发展的标准体系和政策支持体系更加成熟，资源配置、风险管理和市场定价功能得到更好发挥。”

围绕标准、信息披露、产品和市场、激励约束政策、国际合作五大支柱，《指导意见》提出了“优化绿色金融标准体系”、“强化以信息披露为基础的约束机制”、“促进绿色金融产品和市场发展”、“加强政策协调和制度保障”、“加强国际合作”等重点任务，此外，针对日益受到国内外金融监管机构重视的气候风险，《指导意见》还提出“强化气候变化相关审慎管理和风险防范”，接下来本文将针对这六大重点任务进行解读。

一、优化绿色金融标准体系

构建绿色金融标准体系是绿色金融发展的基础与首要任务。近年来，我国在绿色金融标准体系建设方面已取得一系列积极进展，本次《指导意见》围绕“推动金融系统逐步开展碳核算”和“持续完善绿色金融标准体系”两个方面，推动进一步优化绿色金融标准体系，其中呈现出三大亮点。

1.1 突出金融系统碳核算相关标准体系建设

当前，国内外金融机构碳核算要求均日益受到重视，国际上，由碳核算金融联盟（PCAF）制定的金融机构资产碳核算的相关方法学已受到广泛关注；在国内，人民银行发布的《金融机构碳核算技术指南（试行）》已在部分地方先试先行。但总体来看，国内外针对金融机构的碳核算相关标准仍在发展之中，尤其是针对金融机构范围3中的投融资碳核算，尚未形成统一权威的方法学与标准。本次《指导意见》对金融机构碳核算所涉及的方法学、数据库、标准、数据管理和统计等相关体系建设提出了细化部署：“建立健全金融机构碳核算方法和数据库，着力推动成熟的碳核算方法和成果在金融系统应用，制定出台统一的金融机构和金融业务碳核算标准，推动金融机构加强自身及其投融资相关业务碳排放数据的管理和统计。提升金融机构碳核算的规范性、权威性和透明度。鼓励金融机构和企业运用大数据、金融科技等技术手段为碳核算工作提供技术支撑。”我国金融机构碳核算体系的建设值得期待。

1.2 绿色金融标准体系建设要求进一步丰富

近年来我国已构建相对完善的绿色金融标准体系，包括绿色金融基础标准和各项绿色金融产品标准，并不断朝着国内统一、国际接轨的方向完善。在此基础上，本次《指导意见》再次提出要“制定统一的绿色金融标准体系”，以及持续完善各项绿色金融产品标准，其中重点针对绿色债券标准的持续优化提出了一系列措施：

一方面提出“统一绿色债券募集资金用途、信息披露和监管要求，完善绿色债券评估认证标准”，2022年7月，绿色债券标准委员会发布《中国绿色债券原则》，统一明确了绿色债券发行的募集资金用途、项目评估与遴选、募集资金管理、存续期信息披露四项核心要素，随着《指导意见》的发布，预计《中国绿色债券原则》在我国绿色债券市场的应用也将进一步深化。此外，2022年以来，绿标委也在持续推动绿色债券评估认证的规范发展，包括组织开展绿色债券评估认证业务自查工作等，未来相关工作将进一步完善与推进。

另一方面，《指导意见》还强化了绿色债券碳核算及相关信息披露和统计制度的建设，提出要研究制定“绿色债券碳核算方法和披露标准，要求债券发行人核算并披露募集资金所支持项目的碳减排量和碳排放量”，“完善绿色债券统计，逐步构建可衡量碳减排效果的绿色金融统计体系，全面反映金融支持生态文明建设成效”。

1.3 新增转型金融标准研究与制定相关要求

为实现“双碳”目标，不仅需要支持绿色产业的发展，也需要支持大量高碳行业的低碳转型，我们在2022年半年绿色金融展望中提出未来转型金融将与绿色金融共同构成我国金融支持“双碳”目标的双支柱。本次《指导意见》也在继续完善绿色金融标准的基础上，提出了研究制定转型金融标准和相关政策体系：“加快研究制定转型金融标准，将符合条件的工业绿色发展项目等纳入支持范围，明确转型活动目录、披露要求、产品体系和激励机制等核心要素”。《指导意见》提出的转型金融政策核心要素与中国人民银行牵头制定的《G20转型金融框架》基本一致，未来我国转型金融政策体系将有望在该框架下制定完善。

在推动转型金融标准制定的过程中，也存在着诸多挑战，如我国转型金融标准既要符合我国的国情和发展阶段，又要与国际转型金融框架接轨，以及地方探索制定的地方转型金融标准如何与全国转型金融标准实现协同和统一。2024年2月，国家发改委十部门发布了新的绿色金融基础标准《绿色低碳转型产业指导目录（2024年版）》，对原《绿色产业指导目录》进行了修订，其中一大重要变化即新增了“低碳转型”相关产业，将成为中国转型金融标准的重要基础，同时，人民银行已组织部分重点领域转型金融标准的研究制定工作。近年来中国银行间市场交易商协会与交易所等都推出了转型债券金融产品。河北、重庆、湖州、上海、湖南、山西等多地出台了或正在出台地方转型金融的标准和制度。

二、强化以信息披露为基础的约束机制

《指导意见》强化信息披露，可谓亮点纷呈，如金融机构和企业的环境信息披露同时推进，从环境信息拓宽至可持续发展信息，明确鼓励金融机构披露高碳资产敞口、气候风险压力测试结果，以及在官方层面首次明确提出将ESG纳入信评，强调推动不同主体、跨部门环境信息、碳排放信息共享等。

2.1 金融机构和企业的环境信息披露同时推进

《指导意见》第六条提出：“推动金融机构和融资主体开展环境信息披露。分步分类探索建立覆盖不同类型金融机构的环境信息披露制度，推动相关上市公司、发债主体依法披露环境信息。”

信息披露包括金融机构的环境信息披露，也包括企业的环境信息披露，要同时强化企业和金融机构的信息披露，因为两者相互关联、相辅相成。一方面，企业（特别是融资主体）的碳排放等环境信息披露是金融机构计算和披露信贷和投资等金融资产产生的碳排放量的前提，因此企业的碳排放等环境信息披露的质量，会直接影响到金融机构的金融资产的碳排放等环境信息的披露质量。另一方面，加强金融机构的环境信息披露制度和要求，可以实现运用金融手段间接推动企业进行碳排放的核算与披露，并提高企业环境信息披露的质量。

针对企业，2021年5月，生态环境部公开印发了《环境信息依法披露制度改革方案》，确定了我国环境信息依法披露制度改革的总体思路和重点任务。作为《改革方案》的落实，生态环境部研究发布了《企业环境信息依法披露管理办法》和《企业环境信息依法披露格式准则》，明确企业是环境信息依法披露的责任主体。要求重点排污单位、实施强制性清洁生产审核的企业，以及上一年度因生态环境违法行为被追究刑事责任或者受到重大行政处罚的上市公司和发债企业等主体应当披露环境信息。披露内容包括碳排放信息，包括排放量、排放设施等方面的信息；并且上市公司和发债企业还需披露融资所投项目的应对气候变化、生态环境影响和保护等信息。

针对金融机构，2021年7月22日，中国人民银行正式发布《金融机构环境信息披露指南》（JR/T 0227—2021）金融行业标准 ，对金融机构环境信息披露形式、频次、应披露的定性及定量信息等方面提出要求，并根据各金融机构实际运营特点，对商业银行、资产管理、保险、信托等金融子行业定量信息测算及依据提出指导意见。该标准属于推荐性行业标准，并不是国家强制性标准，因此，金融机构的环境信息披露还属于鼓励披露阶段，并不是强制披露。与此同时，我国通过地方试点的方式推动金融机构碳排放信息核算与披露。在金融机构碳核算方法方面，中国人民银行发布了《金融机构碳核算技术指南（试行）》以帮助金融机构核算自身及其投融资业务相关的碳排放量及碳减排量。

2.2 信息披露从环境信息拓宽至可持续发展信息

《指导意见》第六条提出：“制定完善上市公司可持续发展信息披露指引，引导上市公司披露可持续发展信息。”银行保险体系传统以绿色/环境信息披露为口径用词，而面向更广大上市公司和发债主体的信息披露口径和财会领域更多采用“可持续/ESG”，相关内容也超越了传统的环境信息。

本次《指导意见》专门提出制定与完善上市公司可持续发展信息披露指引，在用词和未来发展方向上与此前证监会指导三大交易所发布的《可持续发展报告指引》（征求意见）、ISSB发布的《可持续披露准则》第1、2号形成呼应。我们有理由相信，未来绿色金融五大支柱政策发展思路下的信息披露将逐步从单一的环境信息披露扩展到可持续发展/ESG信息披露。

除了上市公司与发债主体，在内地市场，最早基于《环境保护法》从上位法的角度规定了重点排污企业应当公开披露主要污染物排放情况。2021年，生态环境部公布的《企业环境信息依法披露管理办法》针对重点排污单位与强制清洁生产审核企业，以及涉及生态环境违法的上市公司及发债企业。除了生环体系的环境信息披露管理办法，以内地市场目前对披露主体环境信息披露影响较大的两套政策文件——人行《金融机构环境信息披露指南》与证监会《可持续发展报告指引》（征求意见）为例，我们对比了内地不同监管体系下环境信息披露要求的异同：

可以看出，人民银行监管体系下针对金融机构提出了针对性的环境信息披露要求，特别是关于金融机构产品与服务创新、环境风险流程管理、金融机构的影响、金融机构投融资活动的环境影响、数据梳理保护与校验、绿色金融创新及研究成果等方面都极具金融机构特色；相比之下，证监会指引针对上市公司在环境信息披露方面提出了应对气候变化、污染防治与生态系统保护、资源利用与循环经济三个大类的四十一条具体规范，针对全行业上市公司，更体现通用性。

2.3 明确鼓励金融机构披露高碳资产敞口、气候风险压力测试结果

《指导意见》第六条提出：“健全碳排放信息披露框架，鼓励金融机构披露高碳资产敞口和建立气候变化相关风险突发事件应急披露机制。定期披露绿色金融统计数据。”

2022年银保监会15号文《银行业保险业绿色金融指引》第十二条提出：“加强对高碳资产的风险识别、评估和管理，在保障能源安全、产业链供应链安全的同时，渐进有序降低资产组合的碳强度，最终实现资产组合的碳中和。”与15号文相比，本次发布的最新《指导意见》则明确提出鼓励金融机构披露高碳资产敞口，在加强高碳资产风险识别、评估和管理的指导思想基础上，进一步明确了金融机构工作细则。

同时，由于气候风险的重要性和特殊性，本次《指导意见》将气候风险相关指导内容单独成章（第十九、二十条），明确了强化气候变化相关审慎管理和风险防范要求。《指导意见》第十九条指出：推动金融机构定期向金融管理部门报送高碳资产规模、占比和风险敞口等信息。这一要求也和《指导意见》第六条鼓励金融机构披露高碳资产前后呼应。关于高碳行业资产风险敞口披露，对于内地银行业来说，第一阶段可以逐步探索披露部分棕色资产的信贷余额与占比，如煤电、钢铁、水泥、化工、铝业等8大高碳行业的风险敞口。只有在清楚了解高碳风险敞口以后，金融机构特别是银行业才能有效地采取措施管理相关风险，同时需要单独考虑披露转型金融支持的高碳行业低碳转型的风险敞口，激励金融机构采用转型金融工具去促进高碳企业向低碳转型。

《指导意见》第二十条指出：“推动金融机构将气候变化相关风险纳入风险控制体系及公司治理框架”，相关公司治理的提法对齐了巴塞尔监管框架。2022年6月，巴塞尔银行监管委员会（BCBS）发布了《有效管理和监管气候相关金融风险的原则》，包含了18项原则，为全球银行和监管机构提供了气候相关金融风险管理和监管的原则性指引。其中，原则1-3为公司治理要求，要求银行将气候风险纳入业务战略，同时要求银行明确董事会与高级管理层的气候责任。

而在气候风险与碳排放披露细节要求方面，我们对比了目前在内地市场影响最大的三个标准体系：人行《金融机构环境信息披露指南》、证监会《可持续发展报告指引》（征求意见）、ISSB《国际财务报告可持续披露准则第2号——气候相关披露》（IFRS S2）：

综合来看，ISSB标准对于气候与碳排信息披露要求最高；证监会指引强调通用与包容性，因此对范围3碳排放不作要求；人行指南因为针对金融机构，因此明确对金融机构提出了投融资环境影响与风险度量的要求，但针对金融行业影响最大的范围三排放此前并未明确约定，留下了披露执行的模糊空间。

2.4 首次明确提出将ESG因素纳入信用评级

《指导意见》提出从监管标准和数据共享两个维度提高环境信息披露质量，并在官方层面首次明确提出将ESG纳入信评。

《指导意见》第七条提出：鼓励信用评级机构建立健全针对绿色金融产品的评级体系，支持信用评级机构将环境、社会和治理（ESG）因素纳入信用评级方法与模型。

信用债收益率是由无风险利率加上信用利差构成，后者是投资者投资信用债所要求的风险补偿，因此信用债的定价也多聚焦于对信用利差的研究。ESG因素主要通过影响预期违约损失来影响信用利差的大小，即主要反映在对主体信用评级的影响。在预期违约损失的计算中，ESG因素的影响主要体现在对主体信用评级产生直接和间接影响。通过评估企业的ESG绩效，从而影响市场对发行人信用质量的评价，并传导到信用利差端[2]。结合本次《指导意见》，将ESG纳入信用评级的实践基础在于ESG对企业信用风险的作用机制，兴业研究与兴银理财在2023年首次提出的纳入ESG的整合信用评价体系构建理论在资本市场获得广泛关注：从公司治理（G）支柱入手，基于ESG视角在时间维度上扩展对公司长期发展的评价，从而提供一个相对传统信评更为长期主义的视角来评估公司治理的效果；而对于环境与社会（E/S）特征显著的行业，如石油天然气、制造业、酒饮等行业，则在信评调整项中纳入环境与社会维度的调整因素，从而更全面反映受评企业的抗风险能力，整体思路构建如下：

总体而言，我们认为在ESG整合固定收益投资的探索过程中，将ESG因素纳入信用分析应成为未来ESG纳入固收投资的首选抓手。固定收益是银行业的主要资产端，因此，本次《指导意见》提出将ESG纳入信用评级的建议既反映了当下资本市场最前沿的进展，在人行绿色金融五大支柱指导思想下也属于水到渠道的政策指导迭代。

结合《指导意见》的要求，在当前固收ESG数据和投资理论尚不成熟的情况下，可以考虑先构建一套独立的针对发行人的ESG评价体系，后续可以考虑从长期的公司治理因素分析入手，并针对特定行业将环境与社会指标纳入信评调整项，最终整合为完整的ESG因素调整后的信用评级，从而解决固收投资有效利用ESG信息的问题。

2.5 推动不同主体、跨部门环境信息、碳排放信息共享

推动重点排污单位、实施强制性清洁生产审核的企业、相关上市公司和发债企业依法披露的环境信息、碳排放信息等实现数据共享。发挥国家产融合作平台作用，建立工业绿色发展信息共享机制，推动跨部门、多维度、高价值绿色数据对接。

如前文所述，目前国内市场存在人行、生环部、证监会三套环境信息披露政策文件，不同监管体系之下也沉淀了不同类型机构与企业的大量环境与碳排放信息，但由于统计方法、披露口径、监管思路等存在巨大差异，导致长期以来不同监管体系下的环境信息与碳排放信息无法打通，也进一步阻碍了监管机构跨部门协作与执法，因此推动相关环境与碳排放信息互联互通，已成为当下和未来金融机构科学支持绿色低碳发展、形成合力的内在要求。

三、促进绿色金融产品和市场发展

在促进绿色金融产品和市场发展方面，《指导意见》围绕碳市场、绿色信贷、资本市场、绿色保险和服务、绿色金融市场参与主体等方面进行了具体部署。

3.1 推进碳排放权交易市场建设

《指导意见》在第八条提出：“推进碳排放权交易市场建设。”围绕我国碳排放权交易市场建设，《指导意见》提出了多项建议和要求。

3.1.1 丰富金融产品及交易方式

《指导意见》提出：“研究丰富与碳排放权挂钩的金融产品及交易方式”。预计金融机构开发与碳排放权及其指数挂钩的绿色结构性存款、绿色理财和绿色信贷等金融产品的空间将被打开。目前各地方碳市场根据自身碳市场特点和发展目标，开展了碳金融的创新应用，均取得了不错的成绩。但是相关碳金融产品仍然面临可推广性、可复制性较差的实际问题。一方面是由于外部法律支撑不完备导致的业务存在一定缺陷，例如碳排放权能否作为合格的质押品；面对碳价下跌，商业银行是否有能力及时平仓碳排放权质押资产等。另一方面，政策激励措施不足，因此金融机构在推出首单产品后，缺少更多动力推广实施。对此，应尽快出台碳金融服务相关的法规与政策制度流程，引导碳金融业务规范发展，同时出台激励措施和考核办法，加强相关与碳排放权挂钩的金融产品的应用。

3.1.2 交易主体按需适时扩大

目前全国碳排放权交易市场仅纳入二千余家电力行业企业，且不允许纳入重点排放单位以外的机构或个人开展全国碳交易。《条例》第七条提出：“纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位（以下简称重点排放单位）以及符合国家有关规定的其他主体，可以参与碳排放权交易。”因此可以看出，全国碳市场在法律法规要求中是允许除重点排放单位以外的其他主体参与交易的。本次《指导意见》提出：“逐步扩大适合我国碳市场发展的交易主体范围”。该句在表达中有两个重点需要重视，一是“逐步扩大”，二是“适合我国碳市场发展”。前者说明了全国碳市场未来必然会扩大参与交易的主体范围，但将会按照逐批逐类型的节奏分批纳入；后者则解释了纳入新的交易主体的节奏。从短期来看，全国碳市场仍将以逐步扩容为主，优先纳入碳排放量大、产能过剩严重、减污降碳协同效果好、数据质量基础好的重点行业，目前看将优先将水泥和电解铝行业；从长期来看，在保证市场平稳运行、风险可控的条件下，大型银行、保险等金融机构有望优先纳入，其他交易主体如专业碳资产公司、大型生产制造企业等也将适时纳入。

目前，我国8个地方碳市场均允许重点排放单位以外的机构参与碳交易。通过多年的运行，已经积累了丰富的实践经验。此外，2023年7月，首届全国碳市场模拟交易大赛正式举办。参赛主体除了来自发电、石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸和民航等行业的重点排放单位外，还纳入了非履约主体，为完善全国碳市场交易机制提供了重要参考。上述种种实践都为今后全国碳市场纳入不同交易主体提供了有效的借鉴。

在各类交易主体中，金融机构是比较重要的一类市场交易主体，一方面提升市场流动性，另一方面增加金融机构高碳风险的对冲路径。目前从碳市场主管部门的角度，全国碳市场尚未纳入金融机构，而大部分地方碳市场允许金融机构参与交易。从金融监管部门的角度，已有8家券商已获得证监会批准可以自营参与碳排放权交易。对于其他的金融机构能否参与碳市场，既需要获得碳市场主管部门的准入，也要获得相应的金融监管部门的准入。随着该《指导意见》的发布，有望加强中国人民银行、生态环境部、金融监管总局、中国证监会的协调联动，共同探讨并制定金融机构的筛选纳入标准、业务开展规范、风险防范措施等制度，适当放宽金融机构准入标准，早日允许金融机构参与全国碳市场交易。通过金融机构的直接参与，为重点排放单位提供更加丰富的碳市场融资和风险管理工具，以及相关专业化服务。

3.1.3 增强碳市场流动性

《指导意见》提出：“增强碳市场流动性”。现阶段，我国碳市场交易仍然呈现较明显的“潮汐”现象，市场交易主要受履约因素影响，不利于碳价格发现，无法为后续气候投融资提供有效的基准价格参考。为提升碳市场交易活跃度，建议从以下几个方面开展工作，以增强碳市场流动性。

（1）纳入更多交易主体类型。尽快允许金融机构参与碳市场交易，既可以自身参与碳交易，丰富交易主体数量；同时，金融机构能直接参与碳交易也是实施大部分碳金融产品的基础，才能真正为重点排放单位提供更丰富的碳市场融资和风险管理工具，进而最终增强碳市场流动性，强化以碳市场为核心的中国碳定价机制功能。

（2）设置配额结转规则。配额结转规则的设置将在一定程度上抑制重点排放单位惜售行为，以促进市场配额供应，提升交易活跃度。

（3）优化交易制度。福建碳市场在2023年的成交量最大，遥遥领先于其他几个地方碳市场，在一定程度上得益于福建省在2023年出台的《关于核定碳排放权交易和用能权交易服务收费的函》（闽发改价格函〔2023〕118号），对采用协议转让、单向竞价和定价转让等方式交易的手续费由成交额的4%下调至1.5%。因此，优化交易制度，下调或减免交易手续费，有助于提升碳市场的流动性和交易活跃度。

（4）建立市场稳定机制。碳价的短期异常波动，过高或过低，均不利于碳市场的健康发展，因此，建议我国可以借鉴欧盟的市场稳定储备机制，通过投放或回购等方式，动态调整市场流通配额总量，保证市场价格平稳，防范配额价格过度上涨给控排企业带来过高的成本压力、或配额价格过度下跌造成的市场失灵。

3.2 加大绿色信贷支持力度

我国绿色金融的发展一直以绿色信贷为主导，截至2023年末，我国绿色信贷余额已超过30万亿元，保持了高速增长态势。在绿色信贷快速发展的背景下，《指导意见》对绿色信贷发展提出了一些新的侧重方向。一是加大对重点领域低碳转型的信贷支持，《指导意见》提出“在依法合规、风险可控和商业可持续的前提下，鼓励金融机构利用绿色金融标准或转型金融标准，加大对能源、工业、交通、建筑等领域绿色发展和低碳转型的信贷支持力度，优化绿色信贷流程、产品和服务”。二是为境内主体境外融资活动提供增信服务，《指导意见》提出“探索采取市场化方式为境内主体境外融资提供增信服务，降低海外金融活动风险”。三是推动绿色供应链金融创新发展，《指导意见》提出“加强供应链金融配套基础设施建设，推动绿色供应链创新与应用”。

3.3 进一步加大资本市场支持绿色低碳发展力度

《指导意见》从多维度提出加大资本市场支持绿色低碳发展力度，包括支持企业在境内外融资或再融资用于绿色低碳项目建设、支持企业和金融机构发行绿色债券和ABS、支持清洁能源等基础设施发行REITs产品、支持地方政府债券将生态环保领域项目纳入支持范围、加强EOD模式金融支持等。同时还提出“在依法合规、风险可控前提下，研究推进绿色资产管理产品发展”、“支持证券基金及相关投资行业开发绿色投资产品，更好履行环境、社会和治理责任”。

3.4 大力发展绿色保险和服务

负债端，《指导意见》强调完善气候变化相关风险的保险保障体系，提出“完善气候变化相关重大风险的保险保障体系。为高风险客户提供防灾防损预警服务，及时排查风险隐患，降低理赔风险”，这更多是涉及气候相关物理风险的保险保障体系构建，此外，《指导意见》还提出“鼓励保险机构研究建立企业碳排放水平与保险定价关联机制”，这将有助于强化保险机构对气候转型风险的评估能力。

资产端，《指导意见》鼓励保险资金支持绿色产业和绿色项目，提出“发挥保险资金长期投资特点，鼓励保险资金按照商业化原则支持绿色产业和绿色项目，优化长期投资能力考评机制”，绿色产业很多都是中长期项目，项目投资回收期可能需要10年、15年甚至更长，而目前中国的银行系统平均负债期限只有六个月[3]，在提供长期限资金方面，绿色产业基金、绿色保险资金均是较好的长期限资金来源，但是2017年以来，我国对政府债务风险的控制使得政府出资设立绿色产业发展基金受到了比过去更多的约束，同时，《资管新规》的出台虽未直接覆盖到绿色产业发展基金，但却对过去其主要的资金来源之一商业银行理财施加了明确的约束，这些新规都令我国绿色产业发展基金发展速度大大放缓甚至暂时陷入了停滞。在此背景下，引导保险资金进入绿色发展领域对于填补绿色金融长期限资金需求显得弥足珍贵。

3.5 壮大绿色金融市场参与主体

尽管近年来我国绿色金融迎来了快速的发展，但仍以绿色信贷为主，占总体绿色融资规模的比例在90%以上。因此我们看到目前绿色金融市场的参与机构也以银行业金融机构为主，但这也意味着，如果未来继续呈现这种结构，对于我国绿色金融的可持续发展来说，商业银行的资本充足率将是一个无法回避的约束。不仅如此，大部分绿色项目投资周期较长，需要银行提供长期贷款，而银行的平均负债期限较短，期限错配问题严重。目前我国的绿色金融发展亟需激活多元化的市场活力，提供更为丰富的绿色金融产品工具。在此背景下，《指导意见》提出“壮大绿色金融市场参与主体”尤具意义。

四、加强政策协调和制度保障

《指导意见》提出了一系列绿色金融相关政策制度保障措施，未来绿色金融领域多项政策支持值得期待。

一是绿色金融领域法律法规的完善。绿色金融领域立法将有利于进一步构建绿色金融发展的良好生态环境，目前已有深圳、上海浦东新区等地率先出台了地方性绿色金融法规，《指导意见》提出“推动完善法律法规。发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，推进绿色金融领域立法，促进金融支持绿色转型和低碳发展。鼓励有条件的地方依法率先出台地方性绿色金融法规”，未来或将有更多地方探索绿色金融立法，为全国性绿色金融领域立法提供经验。此外，《指导意见》还提出“研究明确商业银行在绿色金融方面的社会责任及授信审查尽职免责要求”，这对于完善与明确商业银行在相关授信活动中应承担的环境社会相关法律责任有重要意义。

二是更丰富与完善的绿色金融激励约束机制。一方面是金融机构绿色金融考核评价机制将持续完善，《指导意见》提出要持续优化绿色金融评价机制，并提出“加大对金融机构绿色金融业务及能力的考核评价力度，逐步将金融机构持有的绿色基金和境外绿色金融资产纳入绿色金融评价，丰富评价结果运用场景”，此前人民银行在2021年升级发布的《银行业金融机构绿色金融评价方案》，纳入评价范围的绿色金融业务仅包括境内绿色贷款和境内绿色债券，未来纳入评价范围或将进一步扩展到金融机构持有的绿色基金和境外绿色金融资产。同时，《指导意见》还提出“将金融支持碳达峰碳中和工作情况纳入金融机构高级管理人员考核”，未来金融机构自上而下的绿色金融发展动能将进一步增强。另一方面是绿色金融货币政策进一步丰富，一是碳减排支持工具将继续发挥作用，《指导意见》提出“用好碳减排支持工具，向符合条件的金融机构提供低成本资金，支持金融机构向具有显著碳减排效益的重点项目提供优惠利率融资”；二是推动央行资产配置绿色化，《指导意见》提出“推动中央银行资产配置绿色化，逐步将可持续性纳入外汇储备长期经营管理目标，继续投资绿色债券”。

三是转型相关支持政策值得期待。《指导意见》提出“支持高排放行业和高排放项目绿色低碳转型”，首先是鼓励绿色与转型基金的引导，提出“充分发挥国家绿色发展基金的示范引领作用。鼓励具备条件的金融机构、社会资本成立碳达峰碳中和转型基金”；其次是鼓励金融机构对重点领域低碳转型的支持，提出“引导金融机构支持清洁运输、清洁取暖和重点行业超低排放改造，大力支持清洁能源的研发、投资、推广运用，继续促进煤炭清洁高效利用，鼓励金融资源向环保绩效等级高的企业倾斜”；再次是支持转型债券的发行，“支持发行转型债券，满足规模以上能源生产消费企业改造升级等低碳转型需求”；最后是推动碳排放信息与信评体系挂钩，“将高排放行业和高排放项目碳减排信息与项目信贷评价、信用体系建设挂钩”。

四是扩大绿色试点。《指导意见》明确提出深化绿色金融区域改革，特别提到“有序开展绿色金融改革创新试验区升级扩容”。绿色试点的扩容值得期待，同时不同类型试点的协同也将变得日益重要。

近年来，我国积极推动了绿色金融改革创新试验区与气候投融资试点工作。绿色金融改革试验区方面，自2016年开始，我国在七省(区)十地开展绿色金融改试验区建设，并为其设定了五年目标以先行先试，第一批试验区设立至今已满五年。这些试验区进行了积极探索，在绿色金融产品创新、建立专营机构、激励机制、绿色金融地方标准、环境信息披露等方面都积累了有益的成果和经验，为构建中国绿色金融体系提供了多种可复制和推广的经验。整体而言，绿色金融改革创新试验区通过建立“政府引导，市场主导”的绿色金融改革创新模式，取得积极成效。根据中国人民银行研究局课题组调研结果，2018年至2021年，试验区绿色信贷年均增长21.03%，高于试验区全部贷款平均增幅5.59个百分点。截至2022年9月末，试验区绿色贷款占全部贷款的比重为12.58%，超过全国绿色贷款占全部贷款比重的平均水平2.93个百分点。气候投融资试点方面，2022年，我国公布了首批气候投融资试点地名单公布，共23个城市及地区入选，其中包括12个市、4个区、7个国家级新区。据统计，目前几乎所有试点都公布了气候投融资工作计划或实施方案，探索气候投融资发展模式。值得关注的是，建设绿色金融改革试验区和气候投融资试点的理念和目标是比较一致的，有些地方同时兼具这两类试点，那么两类试点如何协同，特别是地方政策、标准、机制等的协同显得尤为重要。

五、强化气候变化相关审慎管理和风险防范

《指导意见》深入贯彻2023年金融工作会议中“全面加强金融监管，有效防范化解金融风险”的要求，将“气候变化相关风险”的审慎管理与防控抬至新高度。《指导意见》立足“健全审慎监管”和“增强金融机构应对风险能力”两个维度，强化行为监管和功能监管力度，以期提高金融机构及其管理部门对气候相关风险的应对能力。

（1）《指导意见》首次提出将气候变化相关风险纳入宏观审慎政策框架，围绕“推动金融机构定期向金融管理部门报送高碳资产规模、占比和风险敞口等信息”、“适时披露中国金融体系气候变化相关风险压力测试结果”、以及“研究完善风险监管指标和评估方法”三方面健全审慎管理。

特别是《指导意见》关于“气候变化相关风险压力测试”的要求，预示着气候相关风险压力测试将成为监管机构的宏观审慎评估的必要工具之一，定期组织金融机构参与系统性气候相关风险压力测试已提上日程。

早在2021年，中国人民银行便组织23家主要银行（2家开发性、政策性银行，6家大型商业银行，12家股份制商业银行和3家城市商业银行）开展首轮气候相关风险压力测试。此次压力测试重点针对火电、钢铁和水泥行业年排放量在2.6万吨以上二氧化碳当量的企业，考察碳排放成本上升（轻、中、重度三种碳价情景）对企业还款能力的影响，进而测试对参试银行持有的相关信贷资产质量和资本充足水平的影响。2021年7月22日，中国人民银行出台的《金融机构环境信息披露指南》建议金融机构使用情景分析或压力测试方法量化环境因素对金融机构自身或投资标的的影响，披露的内容包括情景分析或压力测试的实际情况或未来计划、所用的方法学和模型工具、所得结论、结果应用、产生的积极效果等。这些实践与政策指引都成为《指导意见》关于气候风险压力测试相关意见出台的良好铺垫，对于金融机构气候相关风险管理意识的增强和金融监管机构的量化评估能力的提高起到积极作用。

（2）《指导意见》推动金融机构将气候变化相关风险纳入风险控制体系及公司治理框架。

《指导意见》鼓励金融机构自主加强风险评估的能力建设，同样建议运用气候风险情景分析和压力测试等方法，并配套完善内部控制制度、政策工具和管理流程，以妥善应对转型风险。所谓转型风险，即应对气候变化而采取的各类转型措施引致的风险，由政府政策、技术、市场偏好变化等人为因素诱发，是大部分金融机构的主要气候风险来源。《指导意见》在此仅提到“转型风险”，意味着金融机构应重点围绕转型风险进行研究分析。而对于保险机构，也应利用大数据等技术手段开展气候灾害风险的物理风险评估。

六、加强国际合作

应对气候变化与可持续发展是全球重要议题，因此，金融支持绿色与可持续发展尤其需要重视国际合作。《指导意见》明确提出“深化绿色金融合作”与推动“一带一路”绿色投资。

自2016年中国担任二十国集团（G20）主席国首次提出将绿色金融纳入G20议程以来，绿色金融相关的国际平台和双多边合作机制不断涌现，研究、动员和协调绿色投资、管理气候风险等议题。如人民银行作为联合主席的G20可持续金融工作组，发布了《G20可持续金融路线图》《G20转型金融框架》等。人民银行作为8大发起机构的央行与监管机构绿色金融网络（NGFS），推动中央银行和监管机构间的绿色金融合作，截至2024年3月，NGFS共有138家成员和21家观察员，涵盖主要发达国家和发展中大国的中央银行与金融监管机构，以及IMF、世界银行、OECD等国际机构。人民银行与欧盟等共同发起的可持续金融国际平台（IPSF）发布了《可持续金融共同分类目录报告—气候变化减缓》即《共同分类目录》推动中欧绿色投融资合作。中国的金融管理机构和金融监管机构还推动和参与金融稳定理事会（FSB）、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）、可持续银行与金融网络（SBFN）等的气候相关金融风险研究和标准制定工作。推动“一带一路”绿色投资方面，众多中外金融机构加入《“一带一路”绿色投资原则》，参与机构持有或管理资产总额超42万亿美元，调动了多元化资金共同参与“一带一路”绿色投融资活动。

注：

[1]资料来源：中国人民银行 国家发展改革委 工业和信息化部 财政部 生态环境部 金融监管总局 中国证监会关于进一步强化金融支持绿色低碳发展的指导意见，中国人民银行官网[EB/OL], 2024/4/10[2024/4/10] http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5325946/index.html

[2]参考资料：吴艳阳,钱立华,鲁政委.ESG对信用债定价影响与投资策略构建[J/OL].西南金融,2024(03):3-18[2024-04-11].

[3]http://www.sohu.com/a/275986472_808781

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