国际局势最严重的情况是民国二十四年（1935年）11月德日建立起反苏同盟，德日双方都拉国民党政府站在自己一边，与他们一起反苏。

九・一八事变后，日本从东方威胁苏联。德日同盟建立后，苏联又面临来自西方德国的威胁。而当时德国与蒋介石政府的关系正打得火热。

早在民国二十三年（1934年）8月，国民政府财政部长孔祥熙与德国驻中国军事顾问团团长汉斯・冯・塞克特的好友、德国商人汉斯・克兰秘密签订了《中国农矿原料与德国工业品互换实施合同》。根据该合同，至民国二十四年（1935年）底，德国供给中国防空炮、野战炮、坦克等军火总值超过了1亿马克。

民国二十五年（1936年）4月，中德两国又签订了《中德信用借款合同》，根据该合同，德国政府向中国国民政府提供了1亿马克的货物信用借款。

民国二十六年（1937年）6月，国民政府行政院院长孔祥熙及海军部长陈绍宽，赴德国洽商货物交换军火以及聘请德国军事技术人员的事宜，德国政府答应与中国继续进行易货贸易和派遣军事和技术人员来华服务。至民国二十六年（1937年）12月，也就是说，在中国抗日战争的最初阶段，至少有1.44亿马克（5816万美元）的德国军火物资运抵中国。

在这期间，庞大的德国军事顾问团负责训练中国军队，还制定了中国的对日防御计划。著名的八・一三淞沪会战，大约有70名德国军事顾问参与指挥。以至于一些西方和日本人士把这一仗叫做“德国战争”，足见德国对中国的影响之大。

当时德国和日本都企图把中国拉到反苏阵营，只不过德国是以军援为诱饵，引鱼入网；而日本是以战逼降。

很明显，无论中国国民党政府站在哪个国家一边，都会对苏联产生灾难性的后果。当时苏联清除“托洛茨基分子”的“肃反运动”正进入关键阶段，比任何时候都需要更安全的国际环境。在这种情况下，苏联一改十年内战时期的对华方针，不再支持中共进行苏维埃运动，转而积极寻求改善对华关系，支持国民党抗日，使德日的企图落空。

恰在此时，中国发生了西安事变。苏联利用这一重大事件，迅速做出决策，支持蒋介石，痛斥张学良，约束中国共产党，力促事变和平解决，从而大大地改变了蒋介石和国民党的对苏态度，中苏国家关系得到了很大改善。

西安事变后，苏联同意蒋介石的儿子蒋经国的回国要求，释放出进一步加强对华关系的重要信号。共产国际领导人季米特洛夫破例在其家里会见即将回国的蒋经国，表示他对蒋介石的问候。此举表明，共产国际业已改变了支持中共推翻蒋介石政权的政策，希望与国民党建立亲密的关系。

与此同时，莫斯科向中共下达了一系列的指示，要求中共作出重大让步，与国民党合作，使中共对国民党的政策服从于苏联对华政策的需要。

在这种情况下，苏联与国民党重启签订互不侵犯条约的谈判。

早在民国二十二年（1933年）5月2日，苏联驻华大使鲍格莫洛夫向国民政府主席林森递交国书，按复交谈判时的约定，此时中苏《互不侵犯条约》谈判即已开启。

5月11日，国民政府外交部提出该约草案11款，规定中苏双方承担互不侵犯，互不参加针对对方的敌对行动，不得协助进行侵略的第三国，不得参加侵犯另一方领土完整或政治独立的协定及互不干涉内政的义务。草案还载明：如缔约一方受到来自第三国或几个第三国的侵略时，缔约另一方有义务不得在法律上或事实上承认由此侵略行动造成的既成状况。

鲍格莫洛夫将草案发回莫斯科，7月31日苏联外交人民委员部复电说，基本同意就互不侵犯条约进行谈判，但中方草案不能据为谈判的基础，只能用做备用材料；苏联方面也将提出一份草案，供中方参考。

10月13日鲍格莫洛夫将苏联的草案提交中方。其内容为：倘缔约国之一方受到一个或数个第三国侵略时，缔约国另一方须保持中立；缔约国之任何一方不得对另一方进行任何形式的侵略，不得与一个或数个第三国缔结威胁另一方的政治协议、军事协议，或在经济、金融方面抵制另一方的协议；缔约国一方不容许在本国领土上存在武装反对另一方的组织；缔约国以和平调解手段解决可能出现的争端和冲突等。

比较双方草案可以看出，在缔结互不侵犯条约问题上，双方基本共同点是孤立日本，防止对方与日本联手，以保障自身安全。但双方的互不信任和原则分歧也十分明显。中方草案要求互不干涉内政，就是要求苏联不得插手新疆和外蒙古事务，不得支持和援助中共；要求“不得在法律上和事实上承认因侵略行动造成的既成现状”，就是要求苏联不得承认“满洲国”。

但这两大要求苏联都不会应允。

新疆曾是沙俄势力范围，与苏联中亚地区山水相连，两地相互之间存在历史、民族和经济上的密切联系，新疆地区稳定与否对苏联中亚地区有直接影响。

民国二十年（1931年）新疆发生哈密事变，引发了泛突厥主义大泛滥，直接冲击苏联中亚地区，正是苏联通过政治、经济，甚至军事手段插手新疆，树立亲苏政权，稳定新疆局势，以保持中亚稳定的关键时刻，因此苏联绝对不会从新疆脱手。

至于外蒙古，早已被苏联作为其西伯利亚和远东地区的安全屏障，一步步地将它从中国彻底分离出去是苏联的既定方针，要求苏联断绝与外蒙古的关系也是不可能的。

“满洲国”成立后，中东铁路穿过它的辖区，出于现实利益考虑，苏联不能不在事实上予以承认。

由于这些原因，苏联草案中没有互不干涉内政的内容，同时却提出双方境内不允许存在反对对方的武装组织和坚持用和平手段解决争端等条款，表示对国民政府挑起中东路事件、袒护俄国白党的不满和疑虑。

双方草案表明，两国立场还有相当大的距离。

蒋介石与苏联进行缔约谈判，旨在多方争取国际支持，对日本施加压力，争取对东北问题和平解决，以便集中力量对中共实行“围剿”。而日本也对南京政府实行“边打边谈”策略。

民国二十二年（1933年）1月，日军突破长城一线，开始向华北进攻，5月初，蒋介石启用其挚友黄郛出任行政院驻北平政务整理委员会委员长，令其与日本折冲停战，开始向日本求和。

就在南京向苏联提出条约草案前后，北平当局与日本开始进行紧张的“停战”谈判，5月30日与日军订立了《塘沽协定》。该协定将包括长城南侧19个县和2个设治局的范围划为“非武装地带”，等于中国丧失了对这片土地的完全统治权，表明南京政府并不想抵抗日本的进攻。

对南京政府向何处去，是战，还是和（降）？苏联充满疑虑。6月4日，《真理报》发表题为《中国军阀屈膝投降》的署名文章，尖锐地指出，中国统治集团“面对日本军队的刺刀，彻底投降了，他们于今年5月30日在塘沽协定上签字了”，而“塘沽协定只能成为日军进一步发动进攻的跳板”。文章进一步指出，日本要征服中国，使其与世界其余部分脱离关系的侵略计划接近于实现了。

在这种情况下，苏联当然不会与南京政府签订针对日本的条约。

中东铁路示意图

而恰恰就在与中国开始缔约谈判的同时，苏联主动向日本提出出售中东铁路问题，引起国民政府不满。

围绕出售中东铁路问题，中苏进行了长达一年多的交涉，使刚刚启动的中苏互不侵犯条约谈判难以进行。

“满洲国”成立后，日本立即收回了不损害苏联在中东铁路上的利益的承诺，日、满当局开始给铁路的正常营运制造各种麻烦，使苏联无法经营下去。它们纵容“各种匪帮和各种集团军队”袭击列车，破坏铁路，杀害员工和对员工施加暴力，而有些暴行就是满方护路军自己干的；特别是伪满政府切断了中东铁路东线绥芬河至苏联远东地区的货运直通列车，不仅给苏联造成巨大的经济损失，而且使该路对苏联失去了战略意义，并导致苏日关系紧张，致使苏联决心出售该路。

苏联为保证远东地区安全，曾谋求与日本订立互不侵犯条约，但并没有得到日本的积极响应。为防止可能发生的远东纷争，苏联政府向日本提出出售中东铁路的建议，想以此举暂时起到互不侵犯条约的作用。

从民国二十一年（1932年）年初起，通过驻日本公使，或日本驻苏公使，私下表示愿意出售该路的意向。而日本政府认为，中东铁路一直是“远东和平的祸根，特别是满洲‘建国’后，苏联在北满的巩固地位给‘满洲国’的施政带来巨大的影响，给所谓的王道乐土的顺利推行带来不少障碍”。因此只要价格合适，可以以“满洲国”作为让售的对象购买该路，借以让苏联承认“满洲国”。

经过密谋，满方派其驻日本“公使”丁士源和“外交部次长”日本人大桥忠一为代表，苏联派驻日公使尤列涅夫等为代表，定于民国二十二年（1933年）6月25日在东京举行第一次会议。

中东铁路示意图

苏联先接受了“满洲国”任命的代表李绍庚为中东铁路理事长，接着又向“满洲国”出售中东铁路，等于在事实上承认了“满洲国”。

而根据民国十三年（1924年）《中苏协定》和《奉俄协定》，只有中苏才有对该路的最后处置权。苏联单方面出售该路是违约行为，是侵犯中国的主权。苏联的这些举动，引起中国的高度警惕。

在苏日酝酿售路过程中，南京政府就探听到了苏联准备将该路售予日本的消息，并赶在日苏正式谈判之前，即民国二十二年（1933年）5月9日发表声明，郑重宣布：“关于中东铁路的地位与管理，最近似已发生某项问题，中国政府兹特郑重声明，认为仅中俄两国在该路享有合法权益。中国在该路之权利，绝不以任何方面之行动，而受丝毫影响或损害。至任何方面无合法地位或非法占据该路经过之地域者，其行动自更不足以影响中国之权利。关于中东铁路之一切事宜，应继续依照1924年中苏两国所定之协定处理，由中苏两国取决，而不容第三者干涉，自不待言。任何新订办法，未经中国同意者，自属违犯前项协定，应视为无效，中国政府绝对不予承认。”中国驻苏联大使颜惠庆还将上述声明正式照会苏联政府，以引起对方的重视。

针对中国的声明和照会，苏联外交人民委员李维诺夫于5月11日通过塔斯社发表了长篇谈话，解释苏联立场。他说，18个月来（指九・一八事变以来）南京政府及其统辖势力已不再是苏联在中东铁路上的实际共营者，由于种种与苏联无关的原因，他们失去行使履行北京协定和奉天协定的权利和义务的可能。南京政府也没有可能追究关于“满洲国”当局，损害中东铁路权益的控告和采取措施保障铁路的正常营业活动。这种情况就使它在形式上和道义上没有权利援引这些协定。对于将铁路售予“满洲国”政权，南京政府的任何要求都是站不住脚的。

李维诺夫进一步指出，十月革命后，苏联政府考虑到该路通过中国领土，认为让领土的主人享有半数利润是公正的，但中东铁路仍然成为苏联、中国和满洲当局纠纷的根源。苏联为消除冲突的根源，曾于民国十九年（1930年）同中国代表莫德惠举行过出售中东铁路的谈判，但因民国二十年（1931年）秋的满洲事变而中断了。现在出售中东铁路问题又成熟了。出售该路的建议是苏联爱好和平的表现。

李维诺夫的逻辑是，随着东北被日军占领，中国对中东铁路的应有权利也就归属于“满洲国”（日本）了，甚至中国连援引中苏条约的权利也丧失了。这与日俄战争后，俄国背着中国，转让南满铁路和旅大租借地给日本如出一辙。

苏联转卖中东铁路固然有其不得已的苦衷。但“满洲国”是日本一手制造的傀儡组织政权，当时国联和国联的参加国没有一国承认日本对东北的武装占领，和作为这一占领的产物“满洲国”，而苏联是谴责日本侵略中国、制造傀儡国最严厉的国家，明明知道“满洲国”不具备，诸如签订涉及领土主权条约的法人资格。

而作为法律主体的中国政府依然存在，苏联又没有征得中国政府的同意，解除条约义务，条约当然有效。对这些国际法常识苏联非常清楚。但为了自身的安全，不顾道义和法律原则，在刚刚与中国复交的时刻，坚持向伪政权（实为日本）售路，做损害中国主权的事情，使中国各界大为失望。

南京政府向苏联继续发出严重抗议，中国外交界、法律界和舆论界纷纷发表谈话或文章，谴责苏联与日满的违法交易。

针对中国的抗议和谴责，苏联副外交人民委员萨可尼可夫约见中国驻苏联使馆官员，发表声明说，苏联出售东路与中国实际利益并不冲突，“因东北数省现在加入‘满洲国’者，倘再与中国复合，承认中国主权，则东铁虽为‘满洲国’政府收买，自然仍是中国产业。倘不能复合，主权永久丧失，则该路属于苏联政府，或‘满洲国’政府，中国方面又何殊焉。”这些话的意思是，如果中国想保留对东路主权的话，就去打日、满，打赢了，也就自然恢复了原有主权；否则难将它拿走都一样！

南京政府转而向日本提出抗议，日本以“事系苏联与‘伪国’间之交涉，日本政府不负责任”相推托，实际上是耍笑南京政府。

苏、日不顾中国的抗议，于当年6月，在日本的主导下，苏、满照常在东京开议，经过近两年的讨价还价，“以1.4亿连同俄员退职补偿金三千万，合计1.7亿日金解决此买卖交涉”。民国二十四年（1935年）3月23日正式签订苏满铁路让渡协议，日、苏、满三方议定书，以及日苏换文。

《日苏换文》规定，日本承担对“满洲国”向苏联支付让渡铁路一切费用的担保。据此，日本于民国二十八年（1939年）12月31日为“满洲国”向苏联支付了最后一笔铁路价款，计日币4809565元81钱。

这样，在日本的“斡旋”下，苏联向“满洲国”出售了中东铁路。出售的对象包括1726公里的铁路干线，加上业务用线，总长度共为2544.9公里的铁路，2567公里的电报电话和给水设备，属于铁路的全部机车和货车，供铁路和旅客用的建筑物、仓库、住宅、事物所、兵营，总面积为1199762平方米。各发电厂、哈尔滨电话局、蒸汽和非蒸汽船只组成的内河船队，以及哈尔滨转运码头，铁路所属地面，森林林场，医疗及兽医设施，别墅及疗养院，农业企业、苗圃和温室，制材厂、干性油炼制厂、清凉饮料厂、洗毛厂、印刷厂、哈尔滨给水管道、汽车业资产，学校及俱乐部建筑物，其它各种铁路建筑物及财产等。这个长长的转售清单显示，中东铁路是苏联在境外经营的一个何等庞大的企业！

按苏联当时的估算，该路总价值为4.1亿金卢布（1个金卢布等于1日元零4分），但却以1.7亿日元售出，不及总价的一半！

苏联此举表明，它要将自己的势力彻底撤出东北，断绝因该路可能与日本产生的任何纠纷，并非追求经济目的。

尤列涅夫在售路协议签字后发表声明说：协议签字“足使全世界和平多一保障，喜悦不置。苏联政府于日苏关系之改善，赋有特别之意义”。“相信此后以善意与相互信赖，足以保证日苏关系之强化。”

获悉苏联草签出售中东铁路协议后，国民政府外交部向英、美、日、法、意等九国公约签字国递交声明书，声明书列举了中国对中东铁路的应有主权和条约权利，指出苏联违约售路为非法，并表明中国政府的严正立场：苏联出售东路“全系越权之行为，中国政府自应认为绝对不合法而无效”。“苏联现在之措施，实属直接侵害中国条约及主权之权利，毫无疑义。”但声明没有引起有关国家的反应，中国阻止出售中东铁路的种种努力归于失败。

苏联出售中东铁路是其对远东政策的重大调整。从光绪二十三年（1897年）中东铁路开工时起，俄国建造和经营该路近40年。中经义和团运动、日俄战争、十月革命和协约国武装干涉等重大事件，但苏联始终没有放弃该路，而且为保住该路，不惜多次进行战争，其中包括光绪二十六年（1900年）沙俄军队占领东三省战争和民国十八年（1929年）对东北进行的边境战争。

因为保住该路，苏联就保住它在整个东北亚的战略优势，进而影响中国内外政策，抑制日本的扩张锋芒，扩大自己对东方的影响。但日本占领东北全境并制造了“满洲国”之后，从根本上改变了东北亚的力量对比，日本势力已经成为东北亚和东亚地区局势的主导者。在中东铁路引发任何冲突，都有可能直接酿成日苏战争。中东铁路问题成为东北亚问题的死结。苏联决然出售中东铁路，表明它从抑制日本锋芒转变为回避日本锋芒、中立日本的政策，特别是后来德国上升为苏联的主要威胁后，苏联为避免陷于对德日两面作战的困境，更加避免刺激日本。

这一政策一直持续到第二次世界大战的末期。苏联对日政策的这一调整，从根本上注定了中国谋求与苏联订立互助同盟条约的努力必然落空。在当时的国际条件下，两国只能走到签订互不侵犯条约这一步。