中央经济工作会议对明年宏观政策的定调是“更加积极有为”，除了财政政策从“积极”到“更加积极”、货币政策从“稳健”到“适度宽松”以外，最大的变化是从“着力扩大国内需求”到“全方位扩大国内需求”，要求大力提振消费、提高投资效益，并将其列为九大重点任务的首位。

当前中国经济增速出现“两个偏离”：一是名义增速低于实际增速，于是居民收入和财富增值速度偏慢；二是实际增速低于潜在增速，于是就业仍面临结构性压力，微观主体获得感的提高相对滞后。根本原因是国内有效需求不足，引发供需失衡、物价低迷、预期不稳等一系列问题，有必要采取一系列政策和改革举措，推动名义增速回归实际增速、实际增速回归潜在增速。扩大内需要处理好以下这些关系。

图/视觉中国

首先，扩大国内需求是应对外部冲击、稳增长、促转型的必然要求。

要正视当前及明年经济面临的内需不足和外部冲击，中央经济工作会议明确指出：“当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，主要是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力，风险隐患仍然较多。”

2025年中国经济运行的主导因素，将从2023—2024年的房地产和地方债务问题转化为房地产和“特朗普冲击”，当然地方债务问题仍需引起关注，即进入“2+1”阶段。一揽子增量政策后，房地产市场正在筑底回稳，保供给、促需求和稳房价仍是核心任务，影响经济正常运行。同时，特朗普计划对华大幅加征关税，将显著冲击中国出口，短期可能出现“抢出口”现象，但全年仍将承压。化债缓解了地方政府的流动性风险，但化债仍未结束，部分区域仍面临付息压力和“三保”压力。此外，居民消费和企业投资仍有待进一步提振。

扩大内需，既是满足人民对美好生活的向往，也是应对中美贸易摩擦和国内经济增速换挡的治本之策。扩大国内需求，一是能部分对冲中美贸易摩擦对中国出口的不利影响，也将增加中美关税谈判的筹码；二是可以改善国内供需失衡状况，帮助微观主体跳出“内卷式竞争”的陷阱，增加居民收入和企业利润，促进物价合理回升，提振预期和信心；三是能以消费需求升级引领产业和劳动力转型，提升经济潜在增速，以高质量发展全面推进中国式现代化。

其次，提振消费不能仅靠刺激，还要推动改革、完善机制。

提振居民消费是扩大内需的首要抓手，但要注意两点：其一，消费是经济发展的目的，而非手段，经济发展是为了满足居民更好的消费，而不是让消费单纯沦为短期调控的工具。其二，消费从根本上取决于消费能力（收入）、消费意愿（医疗养老教育等社保体系的完善程度）和消费对象（供给的适配性）三方面，如果这些根本问题不解决，消费很难大幅增加。

短期来看，可通过适当的财政补贴增强居民消费能力和意愿。一是消费品“以旧换新”政策持续发力，并扩围至服务消费。促消费政策效果显著，2024年8—10月商品零售同比分别增长1.9％、3.3％和5％，逐月回升，其中家电、汽车等耐用消费品表现尤为突出；相较之下，未受政策支持的餐饮收入没有明显变化，8—10月同比增速分别为3.3％、3.1％、3.2％。

二是加大对特定群体的补助和支持，以提高其抗风险能力并提振消费。重点关注三个群体：（1）待业大学生和失业青年群体，青年失业是对人力资本的巨大损耗和浪费，可考虑直接发放补贴助其度过过渡期，以及通过企业用工补贴的方式增加就业岗位。2024年10月，16—24岁（不含在校生）青年失业率仍高达17.1％，预计人数近600万，若每人每月发放500元，则一年需要360亿元，但随着青年失业率下降，支出将逐渐减少。（2）城乡居民基本养老保险领取待遇人员，尤其是农村老人群体，2023年实际领取待遇人数17268万人，养老保险基金支出4613亿元，人均每月仅223元。有必要提高发放标准，例如逐步提升至400元、500元、600元，则每年分别增加支出3668亿元、5740亿元和7812亿元。（3）给二孩及多孩家庭发放生育补贴，例如对3岁以下的二孩及多孩新生儿，每月补贴500元，2022年3岁以下二胎及多胎新生儿合计约1800万，则每年需要1000亿元左右。

中长期来看，提振消费还需要推动改革、完善机制：一是进一步改善国民收入分配结构，通过完善税制、增加转移支付、加快农村土地市场化流转等方式，提高居民尤其是中低收入群体在国民收入分配中的比重。二是优化财政支出结构，降低财政供养人员和基建支出比例，支出结构从以“物”为主走向以“人”为主。三是加快户籍制度改革，加快推进农民工市民化进程，稳定农民工预期，提高其边际消费倾向。四是从供给端发力，优化供给结构，进一步提升高端制造业在制造业中的比重。五是放宽旅游、文化、医疗、养老、家政服务等服务消费领域的市场准入，同时加强标准建设和有效监管。

最后，要避免投资和消费二元对立，积极扩大有效投资。

在扩大内需方面，经常有个矫枉过正的认知误区，就是认为支持消费就是对的、继续搞投资就是错的。既要客观认识到投资效益的边际递减，也要看到投资并非没有必要。经济活动既要有消费，也要有投资，投资、消费是并重的，这两者是一个有机整体和循环。投资在当期是需求，中长期是供给，没有终端消费的投资是无效的、不可持续的，没有投资的消费会出现供给不足、物价大涨。问题不在于要不要搞投资，而在于找到当前及中长期迫切需要又能弥补短板、惠民生的投资领域。

其一，基建投资还面临总量不足、区域不均、结构上“看得见的基建多、看不见的基建少”的问题，仍有空间。基建投资未来可能需要与四个方向挂钩：一是跟人口流动挂钩，人口持续流入的区域可以加大基建投入；二是跟人口结构挂钩，我国进入人口老龄化和少子化之后，人口老龄化意味着对于医疗养老方面的投资需要增加；三是要与提高潜在经济增长率挂钩，投资要投向新基建、新能源等，突破“卡脖子”领域；四是要与安全挂钩，包括老旧小区的燃气管道、地下管廊、露天电线的排布等都需要改善。

其二，发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，以政府投资有效带动社会投资。一方面，政府投资对民间投资具有直接带动效应，例如交通、能源、水利等政府投资项目，将形成对上下游产业链的需求，进而刺激相关行业的民间投资；新型基础设施、先进制造业等领域市场空间大、发展潜力强，但资金需求大的政府投资项目，也可以鼓励民间资本积极参与，引导和撬动民间投资。另一方面，民间投资还会受到政府投资的间接带动，例如加大基础设施、公共服务等领域的政府投资，有利于改善营商环境，降低企业生产经营的成本和风险，提高企业投资的回报率和积极性。此外，还应更好发挥政府投资基金的带动引导作用，近年来，中央通过国家集成电路产业投资基金、国家制造业转型升级基金等带动社会资本，有力支持了国家重大战略实施。

其三，大规模“设备更新”政策加力扩围，保持制造业投资高速增长。制造业投资是2024年经济增长的重要支撑项，主要受大规模“设备更新”政策拉动，1—10月设备工器具购置投资累计同比增长高达16.1％，带动制造业投资累计同比增长9.3％。要加强财政与金融的配合，以节能降碳、超低排放、安全生产、数字化转型、智能化升级为重要方向，大力推动生产设备、用能设备、发输配电设备等更新和技术改造。

其四，促进房地产市场止跌回稳，提振房地产投资。受房地产市场低迷和房企流动性压力拖累，2024年1—10月房地产投资累计同比下降10.3％。2025年仍需做好保供给、促需求和稳房价工作。一是加快解除非必要的限制性措施，让商品房回归市场化配置。当前全国仅剩北京、上海、深圳等少数城市仍在执行限购政策，有必要进一步放松。例如，放开郊区限购、大户型限购、商住限购，降低非本地户籍购房社保年限，增加多孩家庭购房指标等。二是加快推进保交房、收储存量房、收购房企存量土地等工作，保障民生、缓解房企流动性压力。建议从中央层面探索成立“房地产稳定基金”，先期规模可在2万亿左右，专项用于保交房、收储存量房、收购房企存量土地等工作，保障民生、缓解房企流动性压力，以坚定不移的决心并释放强烈的信号推动房地产市场止跌回稳。三是引导鼓励高品质住宅产品开发，以优质供给满足居民合理需求。建议根据不同城市的去化周期以及不同地段住宅受欢迎程度，将核心地段的部分商业用地修改为住宅用地，满足居民对好地段、高品质商品房的需求；鼓励优质优价，不再实施新建商品住房销售价格指导等。

（罗志恒为粤开证券首席经济学家、研究院院长；马家进为粤开证券研究院首席宏观分析师）

作者：罗志恒 马家进

编辑：闵杰