东汉是西汉种种社会危机后，政治架构不断调整与重组的历史阶段。东汉政治的衰落，自从光武政权建立的过程中就开始了，光武明章之治中已经隐藏着巨大的隐患。东汉前期，中央政权治理一些政治势力的措施不够完善，尤其表现在对功臣群体的治理上。

公元25年，刘秀建立东汉王朝，“云台二十八将”出力不少，天下终于太平了，封赏是一定的。毕竟这些功臣也不完全是出于虚无缥缈的情怀玩儿命为“大汉江山”打的仗，更多的是为了物质世界的“封妻荫子”打的仗。只不过选择跟随的人是刘秀而已。建武二年春正月，刘秀“封功臣皆为列侯，大国四县，余各有差”。

这出手，阔绰得很呐，但这并不是刘秀大方，而是他想得开，如今处在军事斗争时期，四海未平，天下是不是我的还两说，不如多分封些土地给功臣。博士丁恭却没能理解刘秀的意图，认为应该把“强干弱枝”当成治理策略，把太多封地赏赐给功臣是“不合法制”的。

这时刘秀哪能听取博士生如此深远却不近人情的考虑，此时最主要的是鼓舞士气，他心里怎么考虑的，不得而知，“未尝闻功臣地多而灭亡者”确实是刘秀当时对功臣问题的一个态度，他还劝功臣们莫因功骄纵，从而使封国得以“传尔子孙，长为汉藩”。

其中有几个功臣很重要，他们或是他们的后裔是后来参与楚王英谋逆案、得安帝绍封和东汉外戚的重要成员。

南阳人邓禹，十三岁时就能背诵《诗》，在长安学习时就和刘秀同游。等到光武起兵时，邓禹表示愿“效其尺寸，垂功名于竹帛”，后来跟随光武帝，佐定大事。明帝继位，邓禹出任太傅之职，荣宠有加。邓氏后代，与皇室通过婚姻交结，逐渐转变成外戚家族，可以看作功臣转型为外戚的典型代表。

邓家颇以诗书教子孙，和熹邓皇后，是邓禹孙女，六岁能史书，十二通《诗》、《论语》，不可谓非家学后泽。邓氏家族的儒学背景，深深地影响了邓后在当权时对文教的一些政策。

颖川人冯异，本为诸生，“好读书，通左氏春秋，孙子兵法”。以郡守掾吏的身份投诚刘秀，帮助刘秀抚定河北，建立根基，又参与平定关中。是中兴二十八功臣中功名尤为显著者。冯异，建武元年被封为应侯，建武二年定封为阳夏侯。二世侯冯彰，彰弟亦封为析乡侯。三世传冯普，有罪国除。四世侯为平乡侯冯晨，是安帝追念中兴功臣时绍封。

扶风人耿弇，其父就以明经的缘故做过郎官，耳濡目染之下，耿弇从少年就开始学诗、礼，而且“好将帅之事”。耿弇曾跟随并辅助光武帝抚定河北，安定南阳，并扫平齐地。

耿氏有三人娶皇家公主为妻，分别为耿良、耿援，耿袭。因为耿弇的父亲耿况也是光武开国功臣，所以耿氏支属就比较多，与外戚发生牵连的可能性就比较大。耿况的重孙女嫁给清河王为妃，安帝即位后，孝王妃被尊为甘园大贵人。

耿氏也因此备受荣宠，只是大将军耿宝参与了王圣谮废太子的行动而获罪。在大贵人多次请求下，此支耿氏的爵位得以绍封。但大贵人去世后，耿氏这一支属被梁冀灭族。耿弇的兄弟耿国一支多用力于匈奴，耿国的儿子耿秉曾随窦固窦宪出击匈奴，却也因为窦氏家族败亡受到牵连。

耿氏在中兴之后，一方面以继续以功臣身份出现，建功边陲；另一方面，也曾游离于外戚、皇权、内宠之间，影响政治的同时，更多情况下是被外戚政治的风云变幻所影响。

扶风人窦融，王莽时与妹夫王邑东征。王莽兵败，窦融投降更始政权后回归河西，逐渐立稳脚跟，成为河西地区的军事头目。在隗嚣公孙述等割据势力仍各霸一方的时候，窦融思量厉害，归顺了刘秀。窦融在扫平隗嚣和公孙述的过程中发挥了巨大作用。

窦融的儿子窦穆和孙子窦勋都曾娶刘姓公主为妻。窦友的儿子窦固也娶了光武帝的女儿。章帝时，窦勋的女儿成为皇后，其兄弟窦宪等图谋不轨被杀。窦宪伏诛后，窦氏式微，邓太后临朝时，被流放发配的窦氏得以返回京师。安丰侯窦万全的女儿顺帝时被封为贵人，窦氏又受荣宠。

渔阳人王梁，以郡吏的身份进入刘秀的部队。在平定王朗、抵抗更始的过程中有功，刘秀因谶文封王梁为大司空，众人不服。后来王梁因不听指挥险些被处死。在建武六年，王梁在河南尹任上修水渠失败，自己请求免官，被任命为济南太守。建武十三年，王梁被定封为阜成侯，传与儿子王禹。王禹因参与楚王英谋反，身死国除。

以上所书的这些功臣将领们，无疑地，在刘秀统一天下的进程中发挥了不可磨灭的贡献。刘秀在东汉初所进行的统一战争和汉高祖刘邦当年经历的楚汉战争的模式不太一样，虽然刘秀对各方割据势力采取的行动有先后和轻重缓急之分，但是在割据林立的格局下，在各地屯兵成为必然，这些功臣多参与了类似的屯兵。在统一战争进行到后期，胜券在握的刘秀希望偃兵息武，收放自如自然是他想要的结果，但实际的形势却影响了他在这方面努力的效果。

建武六年，关东地区都已经平定下来，刘秀“积苦兵间”，眼看隗嚣愿意派儿子作人质、公孙述又远在边陲，刘秀觉得可以暂时把这两股势力置之度外。在接下来的一段时间，刘秀实行了一系列精兵简政措施：建武六年六月，刘秀颁布了关于裁并郡国、简省官吏的诏令。

刘秀实行的精兵政策，在减少军队数量的同时，保障了正在进行的统一战争，且有利于恢复农业生产。对郡级军事机构和相关官吏的裁撤，确实有利于政治命令更有效地传达、施行以及官僚体系更有效地运作。

但由于颁布政治命令的时期全国范围内的军事行动还内有结束，很多政策并不能一刀切地施行下去。建武二十二年，刘秀对边郡亭侯吏卒的裁撤，从一定程度上说明了，在此之前，边郡为防备不虞，一直进行着各种名目的屯兵。

至于列侯就国的情况，至少在建武六年，邳彤、耿纯、伏湛是去了封地的。由于当时耿纯威望比较高，光武帝刘秀还意味深长地拿他回封地的事与西汉周勃的故事相提并论。后来东郡盗贼的声势又起来，建武八年，刘秀不得不启用耿纯重新担任东郡太守，伏湛也在南阳太守杜诗的极力推荐下，重新还朝。

功臣在中央任职的情况，确实能说明光武一朝“退功臣，进文吏”的趋势，且功臣们确实在建武六年至以后的很长时间内，仍担负着扫除叛乱、安定地方的责任。

至于在中央的行政中，刘秀确实实现了对功臣参政议政的限制，以至于后来朝廷中只剩下高密侯邓禹、固始侯李通、胶东候贾复与公卿大臣们一块商议国家大事。

对其余大多数功臣，刘秀并不任以吏职，因此这些功臣大多得以荣华富贵而尽其天年。刘秀这一“退功臣而进文吏”的政策影响深远，可以说改变因功任职的惯例，引出了后来东汉大批知识分子参政的局面。

刘秀之所以没有像西汉那样政权统一后进行大规模地清洗功臣，原因在于：

一方面，统一战争旷日持久，刘秀没有多余的精力为翦除功臣而大动干戈。

另一方面，在当时没有必须的情况要推行翦除功臣的措施。与西汉初的情况不同，当时有机会专任一方的功臣将领们都比较小心谨慎，比如冯异。

当年冯异长久领兵在外的时期，也有“不自安”的情绪，当时冯异刚刚处置了长安令，就有人对刘秀上书说专制关中的冯异号为“咸阳王”，吓得冯异赶紧上书谢罪，这时刘秀又安慰他：“将军之于国家，义犹君臣，恩犹父子。何嫌何疑，而有惧意？”正是这种来自刘秀的信任与功臣们自身“不自安”的情绪相平衡，使得东汉初期并未出现“狡兔死走狗烹”的局面。

东汉光武帝时期这些功臣都得以保全安享天年，那他们的子孙后代又向那个方向发展了呢？他们有的因为没有子嗣而除国；有的因为参与或牵连楚王英案被废封的；有的因为其他罪名而失国，不过因其他罪名而失国的，有一部分在安帝时期，得到了绍封。

永初六年，安帝下诏书，追忆了先祖刘秀的功业，又把中兴二十八将表彰一番，想到和帝时对西汉功臣萧何、曹参后裔的绍封，觉得现在一些光武功臣后裔因罪夺爵和绝嗣失封的情况远远偏离了当初刘秀“传尔子孙，长为汉藩”的设计，为了“章叙旧德，显兹遗功”，对绝国的功臣后裔进行了绍封。

除了这些犯事的，那还有那些没犯事的呢？

他们大多数都选择了与皇室结亲，或是娶公主，或是送族中女子入宫。外戚嘛，就是这么来的。想要自己的家族永远是贵族，永远站得离权力的中心，近一些再近一些。那么最好的办法就是永远和处于权力中心的人产生联系，得权嘛，不寒碜。

而这些功臣家族之所以向外戚家族转变，是因为这样的转变对功臣家族权势的扩张是有极大帮助的。且这是能为后世长保富贵进行的有效尝试。功臣群体转向外戚，不仅使外戚参政基础更加巩固，而且这一类外戚的功臣背景，可以在很大程度上削减人们对将来可能导致外戚专权情况的预判，毕竟这些外戚都是元功之族。