日俄战争后，日本攫取沙俄独霸的旅大租界地，改称“关东州”，把日俄战争时的关东总督府改为“关东都督府”，集军政、民政于一身，其职权限于“关东州”内，可视为军事之一头。1906年，乘日俄战争获胜之机，日本又在沈阳小西门外设立驻奉天总领事馆，主管外交，是为外交一头。同年，满铁也宣告成立，开始经办铁路、开发煤矿、移民及发展畜牧业等经济侵略活动，是为经济一头。
如此，从日俄战争后的1905年直至1918年，日本侵略中国东北地区的军事、外交，经济机关已然形成，并逐步充实、完善，其侵略进程正式进入以关东都督府、奉天总领事馆及满铁为代表的“三头政治”时代。
随着统治的逐步稳固，日本开始在“关东州”实行军民分治。1919年添设关东厅，作为“关东州”的民治机构。同时，把关东都督府改成关东军司令部，变成名义以及实质上的军治机构。就这样，两者开始在“关东州”实行两分天下的统治。因此，自1919年开始，逐步形成了由关东厅、满铁、总领事馆及关东军司令部组成的“四头政治”共同侵略中国东北地区的局面，“举凡政治、经济、文化、社会诸般设施，均由其分别统辖”。
就关东厅而言，该厅为日本在中国东北政治中的最高机关，由民政署、内务局、警务局及财政局等组成，民政署设于旅大，支署设于金州，另有所谓的出张所设于普兰店、貔子窝两地。厅内长官由日本天皇亲任，且一般以文官为原则。要是陆军武官任关东长官，必须兼任关东军司令官。关东厅长“以租借地为本位而处事”，该厅的主要职权有二：一是管辖旅大租借地内之民政，所谓“除军政外，州内一切政事统归管理”，且一般政务须受日本内阁总理监督，涉及外交事务的则由外务大臣监督；二是管辖南满铁路沿线之警务，并监督满铁之业务。
另外，对于日本驻中国东北的军队，只有请求出动而无命令之权。如若在其管辖范围内，有保持安宁秩序与保护铁路的必要时，可以请求关东军司令官出动军队，是否应允则视利益而定。可见关东厅在“四头政治”中不是孤立的，除自身职权外，又与总领事馆、满铁有着监督与被监督的关系，还跟关东军司令部保持着保护与被保护的关系。
就满铁而言，该社是日本在中国东北一切经济事业的中心，以路线分布“占交通经济之优势”，以事业广博“操工商经济之实权”。因此，日本“对于一切企业之经营、富源之开发以及铁路之投资，无不委之于满铁会社”。满铁总社设于大连，支社设于东京，社内置正副总裁各一人，直辖于日本内阁。满铁总裁“以营利为本位而处事”，其经营以铁路为中枢，拥有蜿蜒数千里的铁道，大致格局为以连长线为躯干，安奉、营口二支线为其左右肢，吉长、吉敦线等为右翼，四洮、洮昂线等为左翼，加之大连、营口、安东三港的助力，在其笼罩下，辽宁、吉林、黑龙江、蒙古四省之肥沃土地，数十万里之精华，无不成为日本经济侵略的对象。
而且还积极开发相关附属产业，港湾、水运、矿山、制铁、电气、旅馆、农业等，可谓“与英之东印度公司同其意义”。另外，为发展铁道附属地的土木、教育、卫生事业，日本政府便授予满铁附属地行政权，而这在一定程度上造成满铁与关东厅在管辖重叠区域的矛盾与冲突。
就总领事馆而言，那是日本与中国东北当局的交涉机关。领事馆设置“计总馆四、领事馆九、领事分馆九，以奉天总领事馆职务为最重要，所辖分馆最多”。总领事“以支那为本位而处事”，驻馆领事“亦为日本之外交官与行政官”，发挥着外交与行政的双重职能。在东北，日本无论发生什么外交问题，都由领事官跟东北当局进行谈判，以地方事件加以解决。
同时，总领事馆的行政职能的发挥主要体现在两个方面：一是领事馆驻地所在的警察由领事官管辖，二是领事馆区域内日本人设立的学校及居住、卫生等也由领事官兼管。这样，总领事馆由于其所拥有的行政职能，就不可避免地会与关东厅、满铁发生职权之争。
就关东军司令部而言，该部是日本于中国东北的最高军事机关，统辖驻守地区的一切陆军部队，计有驻筍师团独立铁道守备队、关东宪兵队等，内设参谋、副官、兵器、经理、军医、兽医及军法等七处。司令部长官“以陆军大臣或就中将中选充”，直隶于日本天皇，军政及人事“承陆军大臣之命”，作战及动员计划“承参谋总长之命”，教育“承教育总监之命”，以“分别处理之”。
其职能主要是"负‘关东州’防御与南满洲铁道线保护之责”。具体来讲，在关东厅管辖区域内为维持安宁秩序或在南满铁道附属地内发生警务上之必要时，关东军司令“得受关东厅长官之请求出兵”，但遇紧急事变，又可“不待关东长官之请求，径行便宜处置”，完全“以日本为本位而处事”。可以看出，关东军司令部由于负有保护和防御之责，与关东厅、满铁发生着多种联系，冲突与矛盾自不可避免。
总之，由关东厅、满铁、总领事馆及关东军司令部组成的“四头政治”，根据侵略需要而分立设置，并本着“以支那为本位，以租借地为本位，以营利为本位，以日本为本位”的原则各自定位，独立行使各自职权，致使对侵略政策行使上，多感缺乏统一性，所谓“各行其所欲，欲至于极不统一”。
从日本侵略的角度讲，为防止此种内耗的持续发生而导致“毫无建树，毫无进展……卒至困穷急迫达于极点”，并调和矛盾，“四头政治”的统一就显得尤为重要，正如日本陆军中将佐滕清胜所言：“我等当今后处理满蒙时，切望鉴于过去之失败，从事于巩固统一之设施，至少限度，须将政治、军事、产业、交通、外交等统一于满蒙都督之下，然后方可不再演前此之失败欤。”
