八国联军占领北京期间，逃至西安的慈禧太后及其统治集团，深恐帝国主义列强把他们列为“祸首”而受到惩罚，且又内惭丧失民心而难以照旧统治下去，希图以维新改革对外取媚洋人、对内笼络人心，遂于光绪二十六年十月十日（1900年12月1日）发布上谕，令臣下条陈改革朝政、吏治、民生、科举、兵政诸项事宜。

光绪二十六年十二月十日（1901年1月29日），正式颁布新政上谕，公开打出两年前还拼死反对的“变法维新”旗号，大张旗鼓地推行新政。但是清朝统治的君主制度则明确规定是不能更改的。为取得列强的“欢心”，还饬令驻外使臣向列强表示“敝国现议力行实政，正期图报各大国之惠于后日”。

光绪二十七年三月三日（1901年4月21日），清政府成立督办政务处，作为统筹和推行新政的专门机构，派奕劻、李鸿章（李死后由袁世凯补任）、荣禄、邕冈、王文韶、鹿传霖为督办政务大臣，刘坤一、张之洞遥为参预。

四月，增补瞿鸿禨为督办政务大臣。刘坤一、张之洞、袁世凯纷纷上路献计献策。其中以六月刘、张会衔连上《江楚会奏变法三折》影响最大，系统地提出了兴学校、练新军、奖励工商实业、减冗员等内容，成为清楚变法的蓝图。阵容如此豪华，政务处能否担负起清廷新政的任务呢？

政务处一经成立便获得慈禧太后的支持，因此政务处享有着较高的地位。在宣布成立政务处的圣旨当中，对政务处的任务作出了简要说明，政务处的目标就是在朝廷发布新政命令与返回北京之前，负责审核各方大臣呈上来的变革建议，在审查之前还需将奏议按内容分为科举、兵事、财政、杂务四类，并对其可行性进行评估。

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而各方大臣提出的建议当中，有三条得到了慈禧的亲自批示，其中两广总督陶谟与山东巡抚袁世凯的折子均留中不发，而张之洞与刘坤一联名上奏的《江楚会奏变法三折》则被昭告天下，要求新政的实行就以此为参考。

既然陶谟与袁世凯的奏折都被“留中”，照惯例来说，政务处官员是无法看到奏议的具体内容的，但实际上政务处大臣却看到了，两者之间形成了一种悖论。唯一的一种解释就是，当时的政务处大臣大多由军机大臣兼任，在草创期的政务处还没有完全运转起来，而军机处就在政务处运转起来之前承担了部分责任。

但随着政务处的不断完善，至光绪二十七年（1901年）农历五月，张之洞上奏时就在奏折中明确点明，将上奏的折子再写一份并送于政务处，以使政务处能对奏折进行处理。朝廷农历八月已经明确提出，新政事宜交由政务处“随时督催”。

在清廷光绪二十八年（1902年）返回北京之前，政务处成为清政府统领新政事宜最为关键的机构，如裁撤冗官冗吏、筹建新式学堂、改革教育措施等，都由政务处一手操办。随着政务处机构的不断完善，其任务也不再局限于单纯处理各方官员上奏的新政奏折，自身也成为新政建议的提出者。如政务处会与中央其他部门协定提出新政章程，甚至自己直接拟定章程，然后呈报于两宫，待批示后再决定是否执行。

任何改革，一定程度上都是重新瓜分既得利益者的“蛋糕”，新政也不例外。政务处成立之后经手操办的第一件新政事宜——裁撤冗官冗吏，就遭到了许多阻力。光绪二十八年（1902年）正月，御史陈璧上书称，如今的大清也同历代王朝一样，被昏庸的官吏所把控，要想推行新政，就必须打破吏员把控各衙门事务的现状。

奏折上报之后得到了朝廷的批准，政务处立刻就给京城的衙门发上谕，规定各衙门事务必须由各部官员亲自操办，不得再交由吏员处理，同时要求各部门简化繁琐的办事章程，提升办事效率。

政务处的职责本来是审查各部门在裁撤冗吏之后制定的新章程，但在实际操作过程中，却多次“逾权”，直接插手各部门事务，并主动提出相应的解决办法，然后与各部门协商。这是政务处职能不断扩张的表现，而这一点在以后更改兵制与筹建新式学堂的过程中体现得更加明显。

由于政务处的设立是特殊时期的特殊办法，因为当时首都北京正被八国联军占领，慈禧等人仓皇逃至西安，中枢机构处于十分混乱的状态，而作为统领新政事务的新机构政务处的设立，正好填补了权力空白。而且西方国家也正以武力的方式逼迫大清朝作出改变，不但要彻底惩处反洋的大臣与贵族，还要进行彻底的变革以适应列强对中国的要求。

设立政务处不但能够堵住西方国家对中国的指责，还能够向各国展现出大清朝积极进取、破除沉珂、进行变革的勇气与决心。但随着西方国家的撤退，光绪二十八年（1902年）年初，慈禧与光绪皇帝带领残缺的中央朝廷以及政务处一同返回京城，此时的局势与此前截然不同，而政务处也将迎来不同的命运。

综计光绪二十七年（1901年）至光绪三十一年（1905年）间，新政主要集中在以下几方面：

1、政治机构改革。主要是增设新机构，裁撤冗官冗衙

光绪二十七年六月（1901年7月），将总理各国事务衙门改为外务部，班列六部之前；光绪二十九年八月（1903年9月），设商部；十一月（12月），设学部。先后裁撤的冗官冗衙计有：东河河道总督、湖北、云南、广东三省巡抚，詹事府、通政司、太常寺、太仆寺、光禄寺、鸿胪寺等衙门，国子监，并裁汰书吏差役。此外还整饬吏治，停“捐纳”、“陋规”等等。

2、编练新军与举办警政

编练新军是新政的重要内容之一。光绪二十七年七月（1901年8月），谕令全国停止武科科举考试；八月（9月）通令各省设武备学堂，增减将才，裁汰制兵练勇，编练新军。

即在原有各营中精选若干营，分为常备、续备、巡警等军，一律操习新式枪炮。各省皆起练新军，即仿照欧美军制编练新式陆军。或就防军改编，或用新法操练。

为划一军制，于光绪二十九年十一月（1903年12月）在京师设立练兵处，作为练兵总汇之所，以奕劻为总理，袁世凯为会办；各省设立练兵督练公所，主管练兵事务，由督抚、将军、都统兼任督办。

开办警政是新政的一项重要内容，也是有成效的新政项目之一。中国本无警察，有关社会治安、捕盗、民刑、词讼、公共卫生等均由保甲局管理。保甲历来为维护封建统治秩序的工具。八国联军占领北京、天津期间，在北京由“安民所”设巡捕以维护其殖民统治；在天津由殖民统治机构“都统衙门”设立巡警。

光绪二十八年七月（1902年8月），袁世凯仿照西法创设保定警务局，招募巡警3000名，由赵秉钧训练，并设警务学堂培养巡警骨干以推行警政。随后，联军撤销都统衙门，交还天津，但要求清朝当局不得在天津及其周围20里内驻军。

袁世凯将直隶总督衙门从保定迁到天津后，以“维护治安”为名，把军队变为警察进驻天津，先“以新练军两营改编巡警，驻金钢桥迤北，是之谓北段巡警局”；并从保定“派巡警1500名来津驻扎，设总局于东门外滨河地方，是之谓南段巡警局”，并设立天津巡警总局，任赵秉钧为总办。

这年冬，设立天津警务学堂，光绪二十九年（1903年）将保定警务学堂并入，改名为北洋警务学堂。三十一年，袁世凯设立天津四乡巡警。北洋警察的建立与完备，成为中国警政的开端。

是年七月（8月），设立巡警部，以署兵部左侍郎徐世昌为尚书，赵秉钧等为侍郎。并谕令各省设立巡警，以北洋为模式办理警政。次年，罢北京工巡局，改置京师巡警厅。各省相继举办警政，但大都徒有虚名，却以“巡警捐”的名义大肆勒索。

3、废科举，颁行新学制和设立各新式学堂

废科举和兴学育才是新政的另一重要内容。张之洞、袁世凯是洋务运动后期的首领人物，亦是热衷于兴办新式教育的地方实权人物，并成为废科举、兴学堂的倡导者和决策人物。

在他们左右下，清廷于光绪二十七年（1901年）至光绪三十一年（1905年）颁布了一系列改革科举和兴办学堂的谕令和章程。光绪二十七年五月（1901年6月），张之洞奏请降旨宣谕改革科举，讲求实学。

七月（8月），谕令自明年起，废除八股程式，乡试、会试等均试策论，并停止武科。八月（9月），谕令各省所有书院改为学堂，“省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州县均改设小学堂，并多设蒙养学堂。其教法当以四书五经、纲常大义为主，以历代史鉴及中外政治艺学为辅”。12月，颁布《学堂选举鼓励章程》，规定凡为学堂毕业考试合格者，给予贡生、举人、进士等出身。

光绪二十七年十二月一日（1902年1月10日），诏命张百熙为京师大学堂管学大臣，切实整顿，预期造就通才，明体达用；并将同文馆并入京师大学堂。光绪二十八年七月十二日（1902年8月15日），颁布由张百熙拟订的《钦定学堂章程》。因是年为旧历壬寅年，故有《壬寅学制》之称。嗣因该章程不够完备而未实行。

光绪二十九年十一月二十六日（1904年1月13日），清政府正式颁布由张之洞、荣庆、张百熙在《壬寅学制》基础上删繁就简和增补而成的《奏定学堂章程》，又称《重订学堂章程》、《癸卯学制》（因是年旧历为癸卯年），并饬令全国推行这一新型的学校教育制度。

此学制共分3段7级，长达29至30年。第一段为初等教育，分为蒙养4年，初等小学5年，高等小学4年，共3级13 年。第二段为中等教育，设中等学堂一级共5年。第三段为高等教育，分为高等学堂或大学预科3年，分科大学3至4年，通儒院5年，共三级，11至12年。

师范教育分初级与优级两等，修业年限共8年。实业教育分初级、中级和高等3级，修业年限共15年。此外，译学馆及方言学堂属于高等教育阶段，修业年限5年。

《癸卯学制》还详细规定了管理体制。新学制的颁行，标志着中国近代教育体制与教育宗旨的确立，而使教育成为国家的要政之一。

可以说督办政务处的成立是晚清朝政变革过程中的一个例外，若没有庚子事变发生，清中央政府经过数百年的发展延续，从南书房到军机处，已经形成了一套完完整整的中枢议事成员班子，再加之地方督抚之辅助，对于新政足以制定出详细的计划并将其推行。但问题就出在庚子事变使得慈禧与光绪被迫逃难至西安，而西安的清朝廷问题也十分明显，这即是朝廷中枢班子不全，一部分还留守在北京与西方人谈判，另一部分则因事变而死亡或贬谪，这使得清政府原有的中枢机构成为残缺的存在，面对新政大事，无法承担起应有的责任。

而在此时成立新的“督办政务处”，一是适应新形势下核心大臣不全的现状，另一方面则是可以撇开原有的保守派大臣，重新树立起一个推行新政的班子作为临时机构。而当光绪二十八年（1902年）两宫回銮后，督办政务处兴起的一切条件却不复存在，原有的军机处核心班子再度恢复完成，加之地方督抚辅助，督办政务处自此也就失去了初期发挥的巨大作用，从举足轻重变为无足挂齿。