关于印发最高人民检察院第五十一批指导性案例的通知
各省、自治区、直辖市人民检察院，解放军军事检察院，新疆生产建设兵团人民检察院：
经2024年1月19日最高人民检察院第十四届检察委员会第二十二次会议决定，现将李某诉某省某市人力资源和社会保障局、某市人民政府工伤保险资格认定及行政复议诉讼监督案等四件案例（检例第205—208号）作为第五十一批指导性案例（生效行政裁判监督主题）发布，供参照适用。
最高人民检察院
2024年4月2日
李某诉某省某市人力资源和社会保障局某市人民政府工伤保险资格认定及行政复议诉讼监督案
（检例第205号）
【本案要旨】
社会保险行政部门以劳动者上下班途中遭受的交通事故伤害“不能认定非本人主要责任”为由，不予认定工伤的，应当事实清楚、依据充分。在交通管理部门无法认定事故责任的情况下，事故非本人主要责任的举证责任不应由劳动者承担。生效行政裁判错误分配举证责任的，人民检察院应当依法监督。人民检察院对于行政抗诉案件经人民法院审理作出的判决、裁定仍然存在明显错误、符合抗诉条件的，可以依职权跟进监督。
【基本案情】
李某系某橱柜经营部（以下简称经营部）聘用的设计师。2014年7月5日下班时间前后，单位领导指派李某驾驶单位车辆送橱柜材料至客户家中。李某送完材料后驾车回家的途中，于20时左右在某加油站附近撞上道路中心花坛受伤。
2014年10月20日，李某向市人社局申请认定工伤。市人社局以李某需提交相关部门出具的事故责任认定书为由，暂予中止工伤认定。处理案涉事故的交通大队称，李某所发生事故为单方事故，无法提供事故责任认定书，只能提供《交通事故证明》。李某撤回工伤认定申请。
2015年3月，李某以经营部应承担赔偿责任为由，向法院提起民事诉讼。某市中级人民法院终审认为李某与经营部存在劳动关系，应当走工伤认定程序予以救济。
2017年，李某再次向市人社局申请认定工伤。2017年6月20日，市人社局以李某受伤情形不能认定为在下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害为由，作出《不予认定工伤决定书》。李某提起行政复议，某市政府作出《行政复议决定书》，认定市人社局的决定实体内容正确。
2018年1月，李某提起行政诉讼，诉请法院撤销《不予认定工伤决定书》和《行政复议决定书》，判定其所受伤害属于工伤。
2018年3月28日，某市某区人民法院作出一审判决。该院认为，李某系完成领导交办的送货工作后，驾驶车辆返回家的途中发生交通事故，但未能证实该事故系李某非本人主要责任造成，市人社局作出不予认定工伤的决定并无不当。判决驳回李某要求认定工伤的诉讼请求。
李某不服提起上诉，某市中级人民法院于2018年6月15日作出二审判决，以相同理由驳回上诉。李某向某省高级人民法院申请再审，某省高级人民法院于2018年9月11日作出行政裁定，驳回再审申请。（小编注：省高院裁定书附后）
【监督履职】
案件来源——
李某向检察机关申请监督，某省某市人民检察院依法受理并审查后，提请某省人民检察院抗诉。
监督意见——
某省人民检察院审查认为，李某受伤符合《工伤保险条例》第十四条第五项规定情形，属于因工外出期间，因工作原因受到伤害，应认定为工伤。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第五条第二款，无证据表明李某外出从事的是违法或个人目的行为，其受经营部负责人指派外出给客户送材料期间所受事故伤害应当认定为工伤。本案“非本人主要责任”的举证责任不应由李某承担。2019年12月26日，某省人民检察院向某省高级人民法院提出抗诉。
判决结果——
某省高级人民法院于2020年8月28日作出行政判决，该院再审认为：李某系交通事故的当事人，有权要求交通管理部门对事故性质和责任作出认定，故本案在认定李某“下班途中受伤”的事实后，应当由其举证案涉交通事故非本人主要责任造成。鉴于李某未对此进行举证，应承担相应法律后果。判决维持原审判决。
跟进监督——
某省人民检察院认为，某省高级人民法院行政判决适用法律错误，根据《人民检察院行政诉讼监督规则》（试行）第三十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第九十三条第二款、第九十一条第四项的规定，决定跟进监督。2020年12月9日，某省人民检察院向最高人民检察院提请抗诉。
最高人民检察院在全面审查卷宗的基础上，委托某省人民检察院补充调查，走访公安交通大队，与处理事故民警沟通交流等，并询问经营部用工者谢某。最高人民检察院办案人员当面听取李某意见，现场查看路况和环境。2021年6月8日，最高人民检察院向最高人民法院提出抗诉。抗诉认为：再审法院认定李某系下班途中受伤，案涉交通事故非本人主要责任的举证责任由李某承担，不符合法律规定。
其一，李某已承担其应当承担的证明责任。市人社局不予认定李某构成工伤，应当提供李某符合不予认定工伤的依据。再审法院认定案涉交通事故非本人主要责任的举证责任由李某承担，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的关于行政机关应当对其作出的行政行为负有举证责任的法律原则。
其二，根据《工伤保险条例》第五条、第十七条、第十九条的规定，社会保险行政部门负有认定工伤的行政职权以及对相关事实调查核实的职责。本案中，市人社局未尽到对相关事实调查核实的职责，依据公安交管部门事故证明，认定李某受伤害为单方事故，从而以不能认定为非本人主要责任，作出不予认定工伤决定，该认定缺乏事实依据。
其三，李某发生交通事故受伤与外出工作具有高度关联性。李某因完成单位领导指派的工作任务造成工作时间和路线的改变，相比于一般正常工作时间给其带来更多不确定的风险，而且没有证据显示李某返程回家途中存在从事与工作完全无关的个人活动，此种风险与外出工作具有相当程度的因果关系，风险的后果让李某承担有违公平合理原则。
监督结果——
2022年4月19日，最高人民法院采纳最高人民检察院的抗诉意见，认为市人社局在工伤决定中认定李某不属“非本人主要责任”的情形，缺乏事实和法律依据，市人社局应承担举证不能的法律后果，判决撤销一审、二审、再审判决，撤销行政复议决定、撤销不予认定工伤决定，责令市人社局对李某的工伤认定申请重新作出决定。2022年7月4日，市人社局对李某的工伤认定申请作出认定工伤的处理决定。
【指导意义】
1.人民检察院办理涉工伤保险资格认定类行政生效裁判监督案件，对人民法院行政生效裁判关于“非本人主要责任”举证责任分配不当、适用法律错误的情形应当依法提出监督意见。
劳动者在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。交通管理部门出具的事故责任认定书是社会保险行政部门履行工伤认定职责的重要依据，在交通管理部门对事故无法作出责任认定，且用人单位未提供不是工伤的有效证据的情况下，社会保险行政部门应当根据《工伤认定办法》第九条至第十五条的相关规定，对工伤认定相关事实进行调查核实，对其所作的认定结论承担举证责任。生效行政判决错误分配举证责任的，人民检察院应当依法监督。
2.对人民法院审理行政抗诉（再审检察建议）案件作出的判决、裁定、调解书仍然存在明显错误符合抗诉条件的，人民检察院可以跟进监督。
跟进监督是充分发挥行政诉讼监督职责，高质效办好每一个案件的重要手段。人民检察院依法提出抗诉（再审检察建议）后，人民法院经过再审作出的判决、裁定、调解书仍然存在事实认定错误、法律适用错误，人民检察院可以依职权再次提出抗诉或者提请上一级人民检察院抗诉，推动人民法院再审纠正错误裁判，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。
来源：最高人民检察院官网，有改动。https://www.spp.gov.cn/xwfbh/dxal/202405/t20240528_655297.shtml
附：再审裁定书（省高院行政裁定书）
一审判决：未能证实该事故系劳动者非本人主要责任造成，故不予认定工伤
法院认为，根据国务院令第586号《工伤保险条例》第五条第二款的规定，市人社局负责本行政区域内的工伤保险工作，具有作出本案被诉不予认定工伤决定的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府作为市人社局的本级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的行政职权。
本案中，当事人对李某于2014年7月5日下班时间前后，受单位领导指示，驾驶单位车辆给客户家中送橱柜材料，在李某送完材料后驾车至其家的途中，于20时左右在某加油站附近撞上中心花坛受伤的事实均无异议。本案的争议焦点为：李某受伤是否属于在下班途中，受到非本人主要责任交通事故的伤害或者属于因工外出期间，因工作原因受到伤害的情形；市政府作出的行政复议决定是否符合法律程序。
首先，在李某提起工伤认定申请时，陈述内容及主观认识均为其在完成领导交办送货任务后返回家中的途中发生交通事故受伤，李某认为该情形应当属于工伤。根据李某从交通管理部门获取的情况证明反映，事发当日20时许，李某驾驶车辆与道路中心花坛发生碰撞，事故中并无第三方，交通管理部门未作出责任认定的结论。因此在工伤认定期间，市人社局向李某释明应当提交有权机构出具的事故责任认定，而因李某无法提供故主动撤回申请。在此环节中，李某仍坚持认为其是在下班途中发生交通事故，是因无法证明系事故中非本人主要责任而撤回申请。
其次，李某通过民事诉讼途径向经营部主张人身损害赔偿责任，经法院审理认为双方之间存在劳动关系，李某受伤情形应当通过是否为工伤予以救济，继而李某再次向市人社局申请工伤认定，其理由为因工外出期间因工作原因受到伤害而应认定为工伤。结合李某两次申请中提出的理由、证据及经营部的抗辩，能够证实在当日下班时间左右，李某受领导指示外出送货，并嘱咐完成送货后直接返回家中，而李某发生交通事故的时间和路段，正是完成送货后向其家中驾车返回的途中，其目的地并非是返回工作单位的途中，在此期间，李某外出送货工作任务已完成，且事故发生时是否为驾驶单位的车辆并不是工作原因的构成要件，而发生事故的路段是李某返回家中的必经路途，进一步说明了李某此时是已完成领导指派送货任务而下班回家，故应认定为在下班途中发生了交通事故。同时，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，对于交通事故中非本人主要责任的认定，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文件为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。
而本案中，交通管理部门出具的事故证明仅对事故的经过予以了说明，系李某驾驶车辆单方导致的意外事故，并未作出李某为事故中非本人主要责任的认定结论。关于李某诉称事故发生系因工外出期间由工作原因受到伤害的理由，在本案中，经营部经营场所与指派李某送货地点均在同一辖区，且李某系完成任务返家过程发生交通事故，因此应当隔离驾车送货与驾车回家时间段的性质，导致事故发生原因与工作并无关联。综上所述，李某系完成领导交办的送货工作后，驾驶车辆返回家的途中发生交通事故，但未能证实该事故系李某非本人主要责任造成，故市人社局作出不予认定为工伤的决定并无不当。
本案中，李某受伤后向市人社局提起工伤认定申请，在此期间还向人民法院提起人身损害赔偿民事诉讼，虽存在李某主动撤回工伤认定申请行为，但在民事诉讼过程中仍对是否存在劳动关系进行仲裁认定，后经法院审理认定在存在劳动关系的情形下，李某的伤害应有权通过是否为工伤予以救济，故李某再次提请工伤认定申请。李某采取的工伤认定申请和民事诉讼均是维护其合法权益，虽主张方式存在冲突，此情形应为李某对法律的理解和认识上的错误，并非放弃其权益的主张，故李某在诉讼中的期限可视为耽误工伤认定的申请时间，市人社局重新受理李某的工伤认定申请符合法律法规的基本原则，该院予以支持。
经审查，市政府收到李某的行政复议申请并予以受理，在复议程序过程中，对市人社局作出的行政行为进行审查，在法律规定的期限内作出了被诉的《行政复议决定书》，虽在复议决定结论中未明示维持市人社局作出不予认定工伤决定，但在复议决定的认定过程中对市人社局的决定结果认定为正确，仍视为复议机关维持原行政行为，又因市人社局作出的决定超出期限，故市政府复议决定适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认市人社局的行政行为违法的情形符合法律的规定，但市政府在复议决定结论中书写为“确认被申请人作出《工伤认定申请不予受理决定书》程序违法”明显错误，系行政行为程序轻微违法，但对李某权利不产生实际影响，故该院不予撤销该复议决定。
二审判决：对于交通事故中非本人主要责任的认定，应当以有权机构出具的事故责任认定书等法律文件为依据，本案不能认定工伤
法院认为，本案争议焦点是李某在2014年7月5日晚7时左右，在某加油站附近发生的单方面交通事故受伤是否符合工伤认定标准的问题。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条关于“对于交通事故中非本人主要责任的认定，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文件为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外”的规定，结合一审查明的事实和李某在申请工伤认定时的自述，原审判决以“李某系完成领导交办的送货工作后，驾驶车辆返回家的途中发生交通事故，但未能证实该事故系李某非本人主要责任造成，故市人社局作出不予认定为工伤的决定并无不当”的论述成立。对一审判决的全部解析及论述二审法院均依法予以采纳。一审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，审判程序合法，无遗漏相关事项。李某的上诉理由不能成立，其上诉请求二审法院不予支持。
再审裁定：劳动者应当举证案涉交通事故非本人主要责任造成
本院认为，原审法院查明的事实表明，李某受单位指派，驾驶单位车辆前往客户家中送橱柜材料，送完材料后驾车回家的途中，撞上花坛受伤。原审判决对“李某受伤是否属于在下班途中受到非本人主要责任交通事故的伤害或者属于因工外出期间，因工作原因受到伤害的情形”等焦点问题逐一进行了论述。认定李某属在下班途中发生的交通事故。根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条的规定，由于交通管理部门未出具李某为事故中非本人主要责任的认定结论，所以认为“市人社局作出不予认定为工伤的决定并无不当”的结论正确。李某申请再审的理由不能成立，其申请再审的请求本院不予支持。
