中共的应对之策针对国民党的“南调”图谋，中共基于对“摩擦中心将移至华中”的敏锐判断，制定出与其针锋相对的“北进”策略。
这一策略的总体目标是实现“发展华中”的战略规划，打破国民党将新四军压迫、围堵至江南地区，以切断八路军与新四军联系的企图，主要方式是选取苏北地区作为打通八路军与新四军联系的突破口。
使八路军山东部队、新四军江北部队、新四军苏南部队从北、西、南三面进入苏北地区，开辟苏北抗日根据地，同时兼顾皖南部队的安全，使皖南部队在情况危急时先经苏南移至苏北。
一般而言，华中地区指的是中国七大地理分区之一，包括河南、湖北、湖南三省。在当时中共的语境下。
华中地区指的是“长江以北、陇海铁路以南”的江苏、安徽、湖北、河南地区，以长江为分界线，将江苏、安徽的长江以北部分称为皖北、苏北地区，而将其以南部分称为皖南、苏南地区划归江南地区的范畴。
在徐州会战至武汉会战期间，随着国民党军队在苏皖豫鄂地区的节节败退，华中地区出现了广阔的敌后抗战区域，这一地区北邻山东抗日根据地，可以使八路军与新四军相互配合、协同发展，进一步壮大抗日力量。
与此同时，经过数月的实践，新四军在华中地区的江北部队有了很大发展，但新四军在江南地区的部队发展状况并不理想，这是由于富庶的苏南地区属于日本军国主义者力图夺取的重点地区，日军在此部署了重兵以维持该地区的“治安”。
而皖南地区则属于国民党的统治地区，驻有大量国民党军队，因而新四军在皖南地区的发展空间十分狭小，并且受到国民党军队的层层限制，双方发生摩擦也不易取得中间势力的同情。
有鉴于此，中共中央先是委托周恩来于1939年2月23日前往新四军军部传达六届六中全会精神，经过与新四军主要领导人商讨，将新四军的发展方针确定为“向南巩固，向东作战，向北发展”
向南巩固”指的是巩固新四军军部所在地与苏南地区的茅山根据地，提高警惕防止意外事件的发生。
“向东作战”指的是向沪宁地区出击，不断袭扰江浙沿海一带的日军，造成巨大的国际国内影响；“向北发展”指的是抽调有力部队向北过江，在江北地区开辟出具有战略意义的根据地。
随后，中共中央于1939年4月21日发出《关于发展华中武装力量的指示》，要求新四军集中力量向华中地区发展，指出“华中是我党发展武装力量的主要地域，并在战略上华中亦为连系华北、华南之枢纽，关系整个抗战前途甚大”。
“新四军在江北指挥部应成为华中我武装力量之领导中心”。
在当时的情况下，华中地区虽然拥有着广阔的敌后抗战地带，但也存在着不少国民党军队，这些国民党军队汲取了八路军在华北敌后的经验，没有随着日军对华中地区的进攻实行全面撤退，而是留在日军占领的间隔地带进行游击作战。
以执行国民党政府第二期抗战的战略方针中“积极展开广大游击战，以牵制消耗敌人”的战略任务，企图恢复对敌后地区的统治。
比如在苏北地区有时任江苏省政府主席、鲁苏战区副总司令韩德勤的第八十九军，在皖北地区有时任安徽省政府主席、豫鄂皖边区游击总司令廖磊的第二十一集团军。
在维护抗日民族统一战线的前提下，中共若是想在华中地区顺利发展，则需要选取合理的策略，以避免主动与国民党军队发生摩擦，给对方以“抢地盘”的口实。
在此背景下，中共中央于1939年4月24日发出《关于建立皖东抗日根据地的指示》，提出“建立皖东抗日根据地”迅速扩大与巩固皖东抗日武装的主力，将“发展皖东”摆在了发展华中地区的突出位置，其原因有三个：
一是紧邻皖东地区的淮南铁路沿线地带原本就是国民政府军事委员给新四军第四支队划定的活动区域，而且蒋介石已于同年3月31日正式批准了新四军在舒城附近设立江北指挥部的请求，使新四军在这一地区的发展更为“合法”。
中共中央在发展皖东的指示中强调，发展皖东“是一切友党友军政府及全体人民共同的任务”，“不必把这任务秘密起来”；
二是控制安徽长江以北地区的国民党桂系将领如白崇禧、廖磊等，早些时候也允许新四军北渡长江共同抗击日军，并且在日军的进攻下桂系军队此时主要集中在以大别山为中心的豫皖鄂交界地区，尚没有向皖东地区大肆扩张，中共此时在该地区发展既不易与桂系军队发生磨擦，也能够为此后应对桂系军队的进攻做好充分准备；
三是位于苏北地区的韩德勤是时任第三战区司令长官、蒋介石嫡系顾祝同的至交与心腹，此时正率领着一部分因徐州会战后撤退不及而被日军隔断的国民党军队在苏北地区“抗日”，若是新四军主力直接进入该地区发展，很容易与顾祝同乃至蒋介石产生矛盾与磨擦。
因此，当时的皖东地区既有着开展游击战争的有利条件，也可以作为以后向东发展苏北地区的重要基地，无疑是中共发展华中的首选地区。
1939年5月5日，新四军江北指挥部在安徽舒城庐江县成立，由新四军参谋长张云逸兼任指挥，徐海东任副指挥，新四军政治部副主任邓子恢兼任政治部主任，赖传珠任参谋长，下辖新四军第四、五支队与江北游击纵队。
随后，新四军江北指挥部按照中共中央“发展皖东”的指示，经过几个月与日军的连续战斗，围绕津浦铁路东西两侧，建立了以来安县半塔镇为中心的津浦铁路东根据地,与以定远县藕塘镇为中心的津浦铁路西根据地，新四军第五支队活动在路东，第四支队活动在路西。
但是，时任东南局书记、新四军副军长的项英对扩大部队、建立根据地的认识不足，在工作中强调“不宜大部夺取和打击顽固分子”，“部队质与量同时增加。
不是单纯扩大”，以免影响与国民党的统战关系，使江北新四军没有能够充分发展，错失了建立“相当完满的皖东抗日根据地”的时机。
1939年9月20日，国民党为了防止新四军在华中地区不断发展壮大，以打通新四军与八路军的联系，下令要求新四军江北部队一律撤回江南，并且开始调集军队对新四军江北部队进行压迫，使新四军江北部队的处境日益艰难。
12月14日，刚刚抵达新四军江北指挥部的中原局书记刘少奇致电中共中央，指出国民党“调集相当大的兵力，到皖东向我压迫，命令我们过江南”。
与此同时，国民党军队对江南地区的新四军也不断施加军事压力，11挺等致电毛泽东，指出“江南新四军目前是处在极困难环境中”，“严格来说，新四军是在顽固派和敌寇的攻击中挣扎着”。
12月2日，项英致电中共中央，指出皖南新四军军部附近只有三个团的兵力，但国民党军队在附近的兵力已增加至“六个师”。
从上述电报中可以看出当时新四军面临的严峻局面，怎样摆脱国民党企图将新四军压迫至江南地区加以包围消灭的困境，是此时亟需解决的问题。
“挺进苏北”策略的酝酿与制定面对华中地区日益紧张的局势，中共中央于11月19日发出《江北新四军应猛烈向东发展的指示》。
指出江北新四军应“广泛猛烈的向东发展，一直发展到海边上去”，即向苏北地区发展，并且强调应“避免与韩德勤的基本区域发生冲突，注意争取一切国民党与地方绅士之同情者与之建立合作关系”。
苏北地区在当时具有着特殊的战略地位，其位于京杭大运河、津浦铁路、陇海铁路三大交通要路之间，既是一个有两千多万人口，盛产粮、棉、盐等战略物资的重要基地，又是连接新四军与八路军的重要纽带。
由于兵力不足的限制，日军在苏北地区只控制了扬州、徐州、南通等重要城市与交通要道，因而在此地区的小城市与广大乡村中间存在着广阔的敌后地区，是发展敌后游击战争的最佳战场。对于中共中央向东发展、挺进苏北的战略意图，刘少奇向华中地区的广大干部作出了详细的解释，即此时的皖东地区与此前已全然不同。
由于桂系军队从西向东进行压迫，使该地区处于国民党军队与日伪军队的夹击中，回旋余地不足，向西发展则会同国民党第五战区发生剧烈磨擦，容易引起中间势力的疑惧，北上华北或南下江南均不能开辟新的局面，难以实现“发展华中”的战略任务。
而东面的苏北地区大部均属敌后，有着广阔的发展空间，而且在该地区“抗日”的韩德勤部消极抗战，排挤地方抗日势力，地方实力派李明扬、李长江的鲁苏皖边区游击部队与直属宋子文财政部的陈泰运的江苏税警总团虽然名义上归韩德勤指挥，但均不愿受其控制。
这些都为新四军挺进苏北提供了有利条件。基于以上分析，刘少奇认为“挺进苏北”是新四军此后的主要发展方向，也是打破国民党“南调”图谋的重要手段，“江北部队要冲破顽固派的一切阻力，积极向东发展”。
随后于12月19日致电中共中央以及项英、彭雪枫，提出关于当前发展华中的工作部署，指出苏北地区“是有最大发展希望的地区”，“应集中最大力量向这方面发展”。
12月22日，项英复电刘少奇并致中共中央，对发展苏北地区表达了不同的意见，其认为目前不应让江北部队从西向东进入苏北地区以免与韩德勤发生冲突，而应该采取更为缓和的方式，即让处于鲁苏交界的八路军从南向北发展苏北地区。
同时让处于苏南地区的新四军部队通过与李明扬、李长江合作的办法从南向北发展苏北地区，并且建议“中央和军委对四军应有全部计划，今天大江南北我军确有如此需要”。
随后，根据刘少奇与项英的电报，中共中央于12月27日发出《关于华中及江南工作的指示》，对大江南北的工作作出统一安排，指示肯定了刘少奇关于江北部队东进苏北的意见，要求新四军皖南部队“抽一部分干部，要武装过江北”。
发展与巩固皖东抗日根据地，以便使江北部队集中力量发展苏北地区，同时要求新四军苏南部队“抽有利部队过江，发展扬州以东”，从南向北配合江北部队共同发展苏北地区。
针对中共中央对华中与江南地区的战略部署，新四军军分会与东南局举行联席会议后于1940年1月14日致电中共中央军委，赞同从苏南部队抽调力量北渡发展苏北地区的意见，但对从皖南部队抽调力量北渡巩固与发展皖东抗日根据地的意见表示异议，认为“皖南环境北渡较困难，危险必然成为坚持南方之阻力”。
而且由于长江以南的皖浙赣闽等省在政治上与群众基础上均有利于新四军发展，因而建议将皖南部队作为“团结与领导南方各省武装与群众的斗争”的核心，应抽调苏南部队的力量以加强皖南部队，而不是抽调皖南部队的力量北渡进入皖东地区。
这表明项英与中共中央在皖南新四军的发展方向上出现了较大分歧。1月19日，中共中央致电项英并转东南局，重申中共六届六中全会上确定的新四军向北发展的方针。
强调“华中是我们目前在全国最好发展的区域”，虽然同意新四军继续在皖南、江南地区力求扩大的计划，但认为项英电报中建议从苏南部队抽调力量发展皖南部队的做法不妥，因为与苏南敌后地区相比，新四军在国民党统治下的皖南地区发展反而更为困难，并且在政治上也处于不利地位。
同日，刘少奇致电项英并转中共中央，指出中原局“要从新四军第四、第五支队抽调部队去淮河北岸并向苏北发展”，希望项英“尽一切可能帮助我们完成这一任务”。
十天后，毛泽东、王稼祥也致电项英、叶挺，强调新四军的主要出路在江北地区，“虽已失去良机，但仍非力争江北不可”。
但是，由于项英始终不同意抽调新四军皖南部队的力量北渡至皖东地区，因而刘少奇只得暂时搁置新四军江北部队向苏北发展的安排，转而巩固皖东抗日根据地这一向苏北发展的重要基地，加紧扩大与训练部队，组织游击队与当地群众。
在刘少奇的指导下，皖东地区各方面的工作迅速发展，至同年2月新四军江北部队从原来的七千人发展到一万五千余人，为击退国民党反共磨擦、向苏北发展奠定了重要基础。
1940年3月11日，毛泽东在延安中共高级干部会上作《目前抗日统一战线中的策略问题》的报告，首次对抗日民族统一战线中的顽固势力（欧美派大资产阶级）、中间势力（中等资产阶级、开明绅士、地方实力派）、进步势力（无产阶级、农民阶级、城市小资产阶级）进行明确的划分，提出了中共在抗日民族统一战线中的总体策略。
即“发展进步势力、争取中间势力、反对顽固势力”，同时根据抗战转入相持阶段以来反磨擦斗争的经验，阐述了同顽固势力进行斗争的策略原则，即自卫原则（有理）、胜利原则（有利）、休战原则（有节）。这篇报告是中共在复杂多变的环境中处理各种棘手问题，“应对国共关系中种种具体事件的明确指导方针”。
在大江南北反共磨擦日益加剧的背景下，3月29日，即蒋介石正式下令实行“南调”图谋，大规模“进剿”江北地区新四军的第二天，毛泽东、王稼祥致电刘少奇、项英等，发出“磨擦中心将移至华中”的警告，针对国民党在华中地区发动的武装磨擦，正式提出“挺进苏北”的应对策略。
即八路军第一一五师第三四四旅利用反击李品仙、韩德勤进攻的机会开赴陇海铁路以南，从北向南增援华中。
新四军江北部队以淮河、淮南铁路为分界线，对在此以西的李品仙部尽量避免磨擦，对在此以东的韩德勤部坚决进行自卫反击，从西向东发展苏北；新四军苏南部队立即进行北渡，从南向北进入苏北。
新四军皖南部队须警惕国民党军队的包围袭击，鉴于项英多次指出从皖南直接北渡十分困难，因而建议皖南部队情况危急时先向苏南部队靠拢再向苏北转移。
