因为秦始皇做不到。
这里说的做不到，无关乎秦始皇的个人能力，而是客观的历史条件没有达到，就算是把刘邦、文景二帝放到秦始皇那个位置，也一样做不到。
更何况刘邦其实也没有真正做到休养生息，真正实现休养生息的是文景、昭宣，为什么他们做到了，其实也无关乎文景、昭宣的能力，而是历史条件达到了。
那么这个历史条件是什么呢？
一，中华民族实现了真正的统一
二，皇帝实现了真正的中央集权
三，中央的权力彻底超越了地方的权力
这三个历史条件的达成，并不是一蹴而就的，而是在漫长的时间中，互相影响，互相渗透，一步一步实现的。
而休养生息也不是在这三个历史条件完全达成才开始的，而是几乎同时开始，并随着历史条件越来越成熟，休养生息的深度与效果也越来越震撼。
整个历史进程分为以下几个阶段。
第一阶段，秦始皇灭六国，建立皇帝制度，实行郡县制。
第二阶段，秦末农民大起义，六国复辟，项羽再次实行分封制，建立了新的诸侯国。
第三阶段，楚汉相争，刘邦灭掉包括楚国在内的新兴诸侯国，坚持皇帝制度，再次实现统一，但是迫于形势，留下了异姓诸侯王这个隐患。
第三阶段，刘邦彻底铲除异姓诸侯王，中央集权大大加强，同样迫于形势，留下了同姓诸侯王这个隐患。
第四阶段，景帝平定七国之乱，几乎解决了诸侯王对中央的威胁。
第五阶段，汉武帝实行推恩令，彻底解决了诸侯王对中央的威胁，并从政治、经济、文化、思想上彻底实现大一统。
再结合汉朝休养生息的政策来看，汉帝国的休养生息政策，始于在第三阶段，也就是刘邦统一全国，即皇帝位之时，大成于昭宣二帝时期，也就是汉武帝彻底实现大一统之后。
下面着重说说秦始皇和刘邦的两个阶段。
秦始皇没有实现真正的统一
秦始皇其实并没有实现真正的统一。
有人看到这里可能糊涂了，秦始皇兼并六国，统一中国，这是任何初中生都知道的历史事实，为什么不能算是真正统一呢？
其实，秦始皇只是做到了兼并六国，他的统一战争与他之前战国时期的兼并战争没有本质的区别，都是站在秦国的视角，对于其他六国进行的兼并战争，战争的目的不是为了统一中国，而是为了灭掉六国，掠夺土地、人口与财富以充实秦国的实力。
因此，对于秦而言，统一只是战争的结果，兼并才是战争最初的出发点。
在灭掉六国之后，秦始皇才开始着手进行统一，基于此，他实行了一系列政策：
确立皇帝制度、三公九卿制，加强中央集权，保证皇帝在统治集团内部的绝对权威；
收六国之兵，将六国豪强迁徙到关中，对六国宗室赶尽杀绝（事实上秦始皇并能杀尽六国宗室），保证秦国对于其他六国的绝对优势，防止六国复辟。
郡县制，保证中央对地方的绝对控制权。
虽然秦始皇的这些政策，在后来被认为是他实现统一的有力佐证，但是，这些政策真正发挥效用，是在秦始皇死后的汉朝，因此才说秦始皇并没有实现真正的统一。
这也不能怪秦始皇，受当时历史条件的限制，秦始皇灭掉六国之后的心情，就和当前的中国，“奋六世之余烈”，最终灭掉了美国、日本、北约等国家之后的心情一样，爽且迷茫。
秦始皇先是为自己创下的这不世之功而自豪，接着又为如何维持这种统治而绞尽脑汁。
这就导致秦始皇是作为一个开创者的角色来施行政策，既然是开创，就没有先例可循，因此在政策的执行上要么太急，要么太缓，只能在不断的试错中寻找正确的施政方向。
但是秦始皇的寿命有限，天下百姓的忍耐也有限，历史的客观条件也并没有给秦始皇太多试错的机会，至于休养生息，更是遥不可及。
综上，三个客观条件，秦始皇只做到了第二条，就是实现了真正的中央集权，而“统一政策效果显现”与“中央凌驾于地方”的良好局面并没有真正实现，所以也就无法开始实行休养生息。
令人敬佩的是，秦始皇的很多尝试都选对了方向，后来的汉朝继续延续这些正确的政策；
令人遗憾的是，秦始皇并没能看到这些政策完全发挥作用，再加上自己在继承人的问题上犯下的大错，最终导致秦二世而亡。
秦末混战，实质是统一战争的延续
众所周知，秦国灭亡于秦末农民大起义，但是秦末的混战，本质上是统一战争的延续。
最初，反秦的主力是陈胜吴广，和他们率领的由骊山徒组成的农民起义军。
而在章邯杀掉陈胜、灭掉张楚政权之后，与秦王朝作战的主力就已经从农民起义军，转变成了由六国贵族领导的反秦势力。
而六国贵族中，又以项梁、项羽最为耀眼。
戏剧性的是，最初陈胜吴广起义，喊出的口号是“王侯将相、宁有种乎”。
这个口号在农民起义军中很有力量，也很有号召力，但是在六国贵族眼里，这句话简直是大逆不道。
因为他们就是王侯将相的种，他们所做的事，就是为了维护王侯将相的种子，并希望这个种子生根发芽，继续恢复当初六国的繁华。
因此，他们抛弃了“王侯将相，宁有种乎”的口号，换成了“诛暴秦”的传统天命观，这个口号实在是毫无新意，当年商汤灭夏、周武灭商，用的都是这个口号。
令所有人都没想到的是，历史选择了刘邦，让他化身为一把利剑，将六国的种子全部斩尽。
刘邦与他的部将，名义上属于楚国势力，但是他们对于楚国的归属感并不强，因为刘邦的出身太差、起点太低，各国反秦势力，要么是六国宗室、要么是六国贵族，唯有刘邦是泥腿子出身。
亭长，在这些公子、上将军的眼里，简直是连蝼蚁都不算。
因此，在秦王朝灭亡、刘项楚汉之争的历史阶段，刘邦的角色与当初的秦始皇并没有什么区别——同样不被六国贵族所容，同样要彻底消灭六国残余势力。
这两个年龄相差无几的男人，最终为了同一个事业而耗尽余生，这个事业就是实现真正的统一。
与秦始皇灭六国类似，刘邦依靠功臣集团，灭掉了楚、魏、赵、齐等诸侯国。
从上帝视角宏观看这段历史，可以简单粗暴地理解为“统一（秦始皇灭六国）——分裂（六国复辟亡秦）——统一（刘邦灭楚及其它诸侯）”的一个历史轮回，但是这个轮回是逐渐加强的。
刘邦在进行再次统一的过程中（及以后），为了回报追随他的功臣集团，也为了平衡各方势力，分封了七位异姓诸侯王，他们分别是楚王韩信、梁王彭越、淮南王英布、韩王信、赵王张耳、燕王臧荼、长沙王吴芮。
然后又在自己的政权稳固之后，依靠以萧何、陈平为代表的文臣集团与新兴功臣集团，对以上异姓王进行“定点爆破”，最终在去世前，彻底铲除了异姓王。
同样，刘邦终其一生，也只是实现了比秦始皇更深层次的统一，依然没有实现真正的统一，异姓王虽灭，同姓王还在，而且权力更大，对中央的威胁更甚，因此也没有真正地去休养生息。
那真正的统一是在什么时候实现的呢？历史教科书已经给了我们答案——汉武帝大一统。
汉武帝不仅通过推恩令，彻底消除了诸侯王对中央的威胁，还分别从政治上（内外朝制度、刺史制度）、经济上（盐铁官营）、文化上（罢黜百家，独尊儒术）、思想上（天人合一思想）实现了大一统，也正是由于汉武帝实现了真正意义上的统一，他之后的汉昭帝、汉宣帝，才能轻松实现更深层次的休养生息，才能有了昭宣中兴的局面。
说了这么多，其实背后的逻辑只有一条——是历史创造英雄，而不是英雄创造历史，历史条件达到了，垂衣而天下治；历史条件达不到，呕血而不可得。
