撰文 | 文一刀

在西安城市棚户区改造历史上，东窑坊改造安居工程是一个标志性项目。

2007年，西安刚刚在全国——用彼时最标准的叙述口径为——“率先成立了市政府直属的正局级机构——西安市棚户区（城中村）改造办公室，通过创新管理机制负责全市棚户区改造工作”之后，启动的首个棚户区改造项目就是城东的东窑坊改造。

该项目在当时也被称作：西安市棚户区改造“一号工程”，最终历时约25个月改造完成，位于金花北路西侧的碑林区金花社区东窑坊小区自此诞生。

小区共六栋高层住宅、一栋商业、一栋幼儿园，2007年3月24日改造启动，2009年7月24日居民回迁。如今居住的近两千户、6700余人是由原住老户、东大街改造安置户、购买商品房而来的新业主共同构成。

因当初对该项目非常重视，建成小区标准相对也高，2009年10月又荣获“全国人居经典建筑规划设计方案”竞赛活动综合大奖。

于是，在回迁后的若干年里，凡遇与棚改有关的、相对重要的上级视察、交流参观等事项，东窑坊小区都是列出来用作展示“充门面”的去处之一。

近五、六年棚改热浪在西安渐息，少了迎来送往的东窑坊复归标准意义的城市生活小区，谁知这种平静却在今夏突然被打破，不仅将小区一度送上热榜，在大数据网络算法下还关联上一个词条：殡仪馆。

由此，原本安宁的小区被卷入重重争议。

从“嵌入养老”到“临终关怀医院”

事情源起于2023年10月左右，当时小区居民获知，院内最核心位置的7号楼将通过装修、改造而成为一个养老机构，对外打出的筹建名称为“碑林区东窑坊护理院”，其功能是“为社区老年人提供养护、康复、健康管理。”

这种“老年护理院进小区”的说法不仅没有招致任何麻烦，在东窑坊小区还获得了众人的积极配合，一个可以佐证的标志是：业主们为了给开办老年护理院腾退空间让路甚至主动拆除了自费搭建的乒乓球棚。

然而，不到半年之后，业主们原本的理解、欢迎就因“老年护理院”的图穷匕见式“大变脸”而烟消云散，并很快转为遭愚弄情绪下的愤慨。

导致公众意见逆转的核心推力是：随着装修与改造施工的接近完成，以及伴随而来的开办方不再遮掩的密集宣传，众小区居民这才发现“摘下面纱”的7号楼并非此前宣称的“老年护理院”，而是变身为一个按二级医院等级建设且等待验收的“老年医院”。

相关环评信息显示，东窑坊小区7号楼内正在建设的项目全称为——“陕西博泰健康养老服务有限公司碑林长乐老年医院建设项目”，建设性质为“新建”，行业分类属于“医院”。

老年医院项目建设方——陕西博泰健康养老服务有限公司先是在2023年8月底进行过大幅增资，增添投资人的同时注册资金也从300万跃升7倍至2500万；

增资完成后，陕西博泰于2023年11月编制了明确为老年医院的环境影响报告表；

2024年1月17日，陕西博泰更名为“西安碑林博泰老年医院有限公司”。

该时间线不难看出，开办方从筹备到实施的明确为老年医院项目，却一直向小区公众宣称是“老年护理院”，小区住户因此被蒙在鼓里数月。

2024年5月前后，即这个所谓“老年护理院”装修基本完成时，开办方还曾在办公室门前挂起“长乐坊街道综合养老服务中心”牌子，另在附近张贴“失能、失智老人”招揽信息，扫入附带二维码之后却并非“长乐坊街道综合养老服务中心”而显示为“博泰养老”。

另有网络发布的相关招聘信息显示，陕西博泰声称“西安市碑林区长乐坊街道综合养老服务中心”由自己“承办”。

开办方不仅没打算放弃养老业务，为使自己的养老更具吸引力，采取的手法是将养老“装进”医院。

其编制的环境影响报告表描述称：“东窑坊小区商业用房7号楼共6层，其中1-3 层用于建设陕西博泰健康养老服务有限公司碑林长乐老年医院建设项目，4-6 层为预留空置区，不在本次评价范围内；……，该项目设床位100张。”

开办方在宣传介绍中则称，“医院整体设有388张病床，其中288张病床被拿出来进行医养照顾服务。”

还进一步解释此种操作的逻辑：“养老机构评星晋级细则中提到的一点是‘服务区内设有医疗机构并提供医疗服务’，那如果在医疗机构里设置养老照顾区，是不是更好…..”

2024年4月30日，“西安碑林博泰老年医院有限公司（原陕西博泰）”全资设立了一个新公司——“西安碑林博泰养老照护服务公司”，为“医院里面设置养老区”大胆构想提供了“组织基础”。

从“老年护理院进小区”到“老年医院进小区，同时在医院里嵌套养老区”，这种脑洞大开的跳跃以及前述显示的一连串晦明晦暗名头和主体关系，更令这所老年医院进驻小区的动机、过程倍显云山雾罩。

而真正令东窑坊住户们“破防”的，是密集宣传中呈现出这所医院若落地运行后的种种场景。

开办方在宣传中称，（未来医院落地后）收治对象将包括”其他医院 ICU 不收治的病人、肿瘤晚期患者、失能及半失能人群以及需要接受临终关怀的患者。”

还特别强调：医院设有临终关怀区和独立的遗体运送通道，开办主体的经营范围中也赫然显示有“殡葬用品服务、殡葬设施经营”。

这些“业务”显然已经远远超出了“嵌入式养老社区”的涵盖范围，其尺度之大也迅速激起了小区业主们的强烈反弹。

群情激愤之下，5月30日，小区所在的金花社区回应称“情况属实，已经要求停工。”

这个回应看似坚决，实则颇似“伪命题”，因为该医院已基本建设完工。

早在4月10日的宣传视频中就称，“医院装修将在4月中旬完成，仪器设备进场后接下来只需等待卫健委按照二级老年医院标准验收。”

至5月30日距离该视频发布已过去50天，该干的理应早已差不多。况且开办方以“长乐坊综合养老服务中心”名义宣传时还宣称——“开业在即”。此种状态下，不知哪里还有“工”可停？

此时如果是真态度坚决回应周边群众诉求，应该是责令该医院搬离。

现实却是：金花社区所谓“停工”之说对外放出后，2024年5月31日，碑林区长乐坊街道办就发布通告称“对阻挠正常施工….将依法严肃查处。”

前脚刚说“停工”，后脚就通告震慑“阻挠施工”，虽然开办方象征性取消了老年医院经营范围中的有关殡葬服务事项，但围绕这所“嵌入”东窑坊小区乃至整个周边生活区域核心位置的老年医院，留下的争议自然难以消失。

选址争议，京陕两地处理方式对比

首先是关于医院的选址争议。

按照开办方宣称，博泰老年医院未来落地后将是一所综合二级医院。而东窑坊小区所处地段四周幼儿园、居民小区、青少年集训中心等各种单位林立，无论人流量、车流量都很大。

另一方面，东窑坊距离无论是西京医院还是北方医院都不过十分钟车程，反倒是小区周边不仅环境嘈杂，7号楼还正对小区幼儿园，与其居民楼间隔也不远。

7号楼的南侧是东窑坊小区的主路，所有进小区的人和车辆都走这条路，家长们接送孩子也都会聚集在7号楼南北两侧。这种周边环境是否符合老年医院的选址规范？

可资参考的是近期发生在北京的一个类似案例。

事件发生在北京海淀区曙光街道远大园，2019年泰和集团与当地街道合作先开办一个叫“曙光街道养老照料中心”，后以提供医疗服务为由再开设一个中医诊所，然后中医诊所悄然升级为一家二级医院，也设有设立安宁病房（临终关怀病房），因此招致业主强烈反对。

北京新闻广播报道时咨询了中小城市研究院院长，中国社会科学院城市发展与环境研究所原所长牛凤瑞研究员，针对“在居民楼底商开设二级医院是否合法合规”问题，该研究员坦言：

“医院是关系到的公共安全的特殊场所，其选址有严格要求。原来的底商变成医院本身就是错误的，它本身就违反城市规划法——上位法。小区本来属于人居的地方，而医院本身就是一个污染源。这个谁批的都不正确。”

对比东窑坊小区，首先从二级医院诞生过程来看，发生在北京的是用了数年“一步一步递进”而来，发生在西安东窑坊的是“一步到位”，“盖头”揭开就从“护理院”变了二级医院；

其次从处理举措来看，7月15日一份情况通报显示，北京属地卫健委、街办立刻处置，院方也承诺：尽快搬走CT、核磁等设备；半年迁走住院部；一年迁走门诊部；9月底前关闭养老中心。

发生在西安的事件中，5月31日本林区长乐坊街道办也发出一份通告，告知群众的主要是：博泰方面取消殡葬相关事项、服务；对阻挠正常施工、经营等违法行为将严肃查处。

难以获信的环评

除了选址，作为一座老年医院，项目开工前未召开听证会，未进行公示，且各种模糊说辞涉嫌欺瞒东窑坊小区群众，尤其在环评可信度上出现的问题，构成另一组争议。

公开信息显示，环保部门于2023年12月5日受理陕西博泰提交的环境影响报告表，2024年4月11日才正式批复，但项目早于环评批复之前数月就已动工，至批复已接近完工，显然属于未批先建；

根据环境影响表描述，环评范围仅包括7号楼1至3层，按照100张病床进行评估。但开办方宣称“整体病床388张，包括7号楼1—6层”。

给博泰老年医院做环评的机构为“西安桐梓环保科技有限公司”也有明显劣迹：2024年3月，陕西省生态环境厅作出《关于西安桐梓环保科技有限公司失信记分处理的决定》，查明其有若干失信事实。

凡此种种，让关于环评及环评批复的可信度都难以服众。

复杂权属，谁的7号楼？

最为重要的一个争议焦点，则集中于7号楼权属以及“对外租赁是否需要经过三分之二以上业主同意”问题。

在西安城改事务中心官网发布的“东窑坊棚户区改造项目简况”中显示，该项目的工程建设是“由高科（集团）承担、紫薇地产公司具体实施”。

昔日相关报道对此进一步阐述称，“东窑坊棚改是西安市第一批改造的项目，具有相当的复杂性和艰巨性，为此西安总结以往的城中村改造经验，开发了一种全新的拆迁模式，即：由（碑林）区政府统一组织、实施，由国有独资企业（高科集团）担任投资、建设方，以确保建设资金、建筑质量和工程进度有保障。”

此种模式下，自2009年小区建成至今的15年期间，小区内配建商业和公建部分的权属演变相当复杂，可佐证的是“西安东大街住户异地安置十余年拿不到回迁商铺事件”。

东窑坊小区建成后不仅承接原先老户的安置，也是西安东大街改造碑林区部分住户的安置所在。2023年11月被曝出：有12户原东大街住户称给他们安置的东窑坊小区商铺不仅十余年拿不到手，竟还被管理方委托第三方出租。

相关报道厘清的前后关系大致为：“1、东窑坊小区是由西安市城市改造建设（隶属西安市自规局）有限公司建设的（这个说法与早年“由高科集团投资建设”已经完全不同），碑林区需要从对方手中购买安置用房，但碑林方面无力购买；

2、东窑坊一些剩余房源的产权从 2019 年开始移交给了西安城市发展集团（国资委下属），后者又将之委托给西安市碑林区基础建设投资管理有限公司（简称“碑林基投”），由其负责东窑坊小区商铺的管理、招租等工作。”

虽然该事件涉及的并非7号商业楼而是小区内另外商铺，但小区商业物业整体的复杂权属演变也可从中感知一二。

具体到7号商业楼，权属情况同样不简单。

小区当年建筑工程图刊载信息显示：根据西安市发投发2007［208］号文件，东窑坊棚户区改造小区总建筑面积 211886平方米（含地下 6266 平方米），其中住宅 153295 平方米，商业24713平方米，公建14862.平方米，酒店式公寓12750平米。

相关人士以东窑坊7号楼10101室对照查询不动产信息（不动产信息出具时间为2023年9月）显示，房屋产权仍在西安紫薇地产名下，登记时间为2012年4月。

老年医院项目环境影响报告表描述称：东窑坊小区7号楼共六层，其中，西安奥秦实业有限公司仅拥有该房屋1-5 层的租赁权，西安奥秦公司是前述受西安城市发展集团委托负责小区商铺管理、招租的“碑林基投”全资子公司。

综合这些信息可以看出：1、东窑坊7号商业楼与幼儿园、其他底商等均为小区的配套服务设施，具有公共属性；

2、东窑坊小区最初投资、建设来自高科集团、紫薇地产，后期产权变更只能通过或划拨或购买，由于碑林方面购买力不足，小区商业配建的产权目前仍分属其他主体，碑林下属相关公司只负责管理，也就是环境报告表中所述“有租赁权”。租赁权在重大事项（比如医院进驻小区）面前无法完全取代产权；

3、东窑坊7号楼作为独栋的商业配建，是否最初已经被规划为“酒店式公寓”，值得注意。

正因如此，小区业主认为：“7号楼属于小区配套公建商业楼（物业管理用房曾长期就设在7号商业楼内），根据民法、物业管理条例等相关规定，包括产权转让、变更最初设计用途、对外出租等事项均需经三分之二以上业主的同意。目前老年医院的“嵌入”，则显然是“未经征询业主意见就横空出世。”

总的来看，东窑坊因“医院进小区”而出现的诸多争议并非大家“没事找事”或“不理解政策”，而是在该栋小区商业楼具有如此复杂权属及演变的背景下，突然以“嵌入养老”名义在社区核心位置“降落”一二级医院，同时大肆宣讲“临终关怀类业务”，由此触发的事实上已经很理性的反应。

东窑坊老年医院为什么最“硬”

全国范围来看，多年以来类似的事件在各地并不少见，早些年，即便是单纯养老机构想建设在小区内或者只是临近小区，都会遭到居民（包括相当比例的老年居民）强烈反对。

比如，2015年，上海市杨浦区延吉街道心仪雅苑小区对一家在建养老院进行激烈反对，而这个养老项目仅仅是毗邻小区；

2018年，长春市长沈路力旺康景小区内23栋准备开设养老机构，遭到居民强烈反对；

2019年，泸州市泸县希尔顿公馆小区2栋楼内准备开办养老护理院，业主强烈阻止；

2021年年，广州多个小区建养老院频遭业主反对；

2022年，昆明许多小区也因修建养老院、养老设施的争论不止；

2023年，北京市丰台区横一条甲18号院小区居民，因一个“养老中心”的建设而困扰并反对。

这些事例反映出来的现实是：公众对养老机构介入日常生活空间的抵触以及养老机构建设时需要面对的“邻避效应难题”，既是由来已久，敏感程度之深也可见一斑。

等到事情发展为老年医院进小区（或毗邻小区）时，从各地见诸网端的案例来看，结果多是叫停了医院。

比如，2021年，成都温江金水湾小区居民楼下出现“临终关怀医院”，因各方面扰民而遭整改；

2023年，佛山禅城一小区附近因养老综合服务中心内开设“临终关怀”等而遭居民激烈抵制，后当地街办发文叫停，方才平息；上海一座商业楼改建临终关怀医院，当时被叫停；柳州一小区有人开设居家“临终院”，闹到沸沸扬扬；

2024年6月，成都青羊区府南金沙社区卫生服务中心遇搬迁至小区，因遭反对而陷入“拉锯战”。

近期的2024年8月北京海淀区曙光街道的医院进小区事件，院方也做出搬离承诺。

对比这些发生在全国各地的情形，西安东窑坊“嵌入”的这家老年医院，从手法到气场只能感受到一个字：硬！