咋理解“建议”这个词？ 如果是普通的建议，任何人都可以随便提，被建议人对他人提出的建议也是可听可不听。比如张三建议做服装生意的李四改做茶叶生意，那么李四当然可以听也可以不听，如果认为张三的建议有道理那就听，如果认为张三说的没道理那就完全可以不听。 这是对待普通建议应有的态度。 但有些建议可不是上面所说的普通建议，而是具有特定法律内涵的“特殊建议”，比如这些年各地市场监管部门频频收到的《检察建议》。 但有些市场监管同仁，多年来却一直把《检察建议》当作了普通建议，认为检察院在市场监管部门不存在监管不力等问题的情况下，就可以向市场监管部门制发《检察建议》，还认为只有在市监局收到检察建议后不按检察建议的要求积极履职而被检察院提起了行政公益诉讼的，才能认定市监局存在监管不力问题。这种对“检察建议”的严重误读是十分可怕的。 2月20日，最高人民检察院官网发布了“检察机关加强民生司法保障”典型案例，其中之一为“检察机关督促履行预制菜食品安全监管职责行政公益诉讼案”，该案说的是珠海市斗门区检察院针对预制菜食品安全监管问题对当地市监局立案并制发《检察建议》的事儿。为了提示各地基层市场监管部门引以为戒，避免出现因预制菜食品安全监管不力而被检察机关立案的情况，本号2月25日以《预制菜食品安全监管不力，检察院对市监局立案》为题转发了这一典型案例。 出乎老梁预料的是，文章推送后，一位同仁对老梁从检察院对市监局立案并制发《检察建议》就“推断”出市监局存在“预制菜食品安全监管不力”问题大为恼火。这位同仁连续几天留言指责老梁，老梁本想将其留言原封不动地公开给大家讨论一下，理越辩越明嘛，但这位同仁明确表示不同意公开其留言内容，那老梁就尊重这位同仁的要求不公开其留言内容，只归纳一下这位同仁的基本观点供大家分析研究。 这位同仁的基本观点是：珠海市斗门区检察院的《检察建议》只是“建议”，并不意味着市场监管局此前已经存在监管不力问题。也就是说，在市场监管局并不存在监管不力问题的情形下，检察院就可以给市监局制发检察建议。而只有在市监局收到检察建议后不按检察建议的要求积极履职而被检察院提起了行政公益诉讼的，才能认定市监局存在监管不力问题。 那么，这位同仁的观点是否正确呢？今天，我们做一下解析。 一、准确把握“检察建议”的含义 2017年7月1日起施行的经修改的《行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”这标志着行政公益诉讼制度在我国的初步建立。 2018年3月2日起施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责”。 上述条款已经十分明确，检察机关向行政机关制发检察建议的前提条件是“行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”，意即检察机关只有在履行职责的过程中发现负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，且造成国家利益或社会公共利益受到侵害的情形下，才能向行政机关发出检察建议，督促其依法履职。（由于检察建议是在诉讼之前向行政机关发送的，所以又称“诉前检察建议”） 也就是说，只要检察机关对行政机关立案并向行政机关制发检察建议了，就表明检察机关肯定是认为行政机关存在“违法行使职权或者不作为”的问题了。如果检察机关经过立案调查，没有取得行政机关“违法行使职权或者不作为”的问题，就不应向行政机关制发检察建议，如果制发了那就属于错发检察建议了。 具体到珠海市斗门区这个典型案例，检察机关经过立案调查发现预制菜生产端、运输端、餐饮端全产业链存在“抽检的14批预制菜产品中普遍添加防腐剂，2批样品检出二氧化硫、增塑剂残留超标；某社区团购平台冷链运输不规范，将需冷藏、冷冻的预制菜品常温贮存，3家团购自提点预制菜品解冻后重复冷冻，存在腐坏变质风险；5家餐饮服务经营者使用预制菜未告知消费者，2家餐饮经营者使用即热型预制菜料理包代替现炒菜品进行虚假宣传，侵犯消费者合法权益”等问题，进而认定市监局存在“不作为”问题（从案情介绍看，在“违法行使职权或者不作为”两种情形中，该案应不存在市监局“违法行使职权”问题），所以才向市监局制发了检察建议，督促其依法履职。 试想，如果检察机关经过立案调查认为市监局已经依法履职、监管得力，并不存在不作为（监管不力）问题的话，那么检察机关“制发检察建议督促其依法履职”还从何说起呢？——已经“依法履职”了，还用督促其“依法履职”吗？ 显然，留言指责老梁的那位同仁的“珠海市斗门区检察院的《检察建议》只是“建议”，并不意味着市场监管局此前已经存在监管不力问题”的观点，是大错特错了。 二、行政机关收到检察建议后，应当如何处理 根据《最高人民法院最高人民检察院关于检察案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款、第三款“行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”的规定，行政机关在收到检察建议后，应当积极依法履职，并书面回复检察机关，否则将面临着被检察机关提起行政公益诉讼的巨大风险。 我们再看《最高人民法院最高人民检察院关于检察案件适用法律若干问题的解释》第二十二条“人民检察院提起行政公益诉讼应当提交下列材料：……（三）检察机关已经履行诉前程序，行政机关仍不依法履行职责或者纠正违法行为的证明材料”的表述，这一表述也充分说明在诉前程序即检察建议环节行政机关就已经存在“不依法履行职责”的问题了，否则就不会在这里用上一个“仍”字——以前行政机关虽然存在“违法行使职权或者不作为”的问题，但如果收到检察建议（诉前程序）后，积极依法履职并书面回复检察机关，检察机关就不再提起行政公益诉讼了；而如果行政机关收到检察建议（诉前程序）后仍然“不依法履行职责或者纠正违法行为”，那么检察机关就将向人民法院提起行政公益诉讼。 这也就是说，只要是行政机关已经被检察机关提起行政公益诉讼了，那么就已经说明行政机关“违法行使职权或者不作为”已经不是首次了，而是第二次了——第一次是在检察建议（诉前程序）环节，那一次是因为行政机关存在“违法行使职权或者不作为”问题而被检察机关立案并制发检察建议，第二次是因为行政机关收到检察建议后仍然“不依法履行职责或者纠正违法行为”。 显然，留言指责老梁的那位同仁的“只有在市监局收到检察建议后不按检察建议的要求积极履职而被检察院提起了行政公益诉讼的，才能认定市监局存在监管不力问题”的观点，也是大错特错的。 综上，留言指责老梁的那位同仁的观点没有任何法律法规依据，是根本站不住脚的。 这些年，确实有很多地方的检察院出于“政绩”的考虑和任务指标的压力，存在错发滥发检察建议的情况，为此本号曾经曝光了很多地方的检察院，详情点击标题查阅《盘点！这些年，那些错发给市场监管局的《检察建议书》》。 但通过这次这位同仁对老梁的指责情况看，检察院向市场监管部门错发滥发检察建议的问题，其根源恐怕不仅仅在于检察院一方，我们市场监管部门一些人不懂不知检察建议为何物、没有对检察建议引起足够重视、对检察建议缺乏应有的敬畏，应该也是根源之一。 老梁今天特别提示广大基层市场监管执法人员切记：只要收到检察建议了，那也就意味着你局已经存在违法行使职权或者不作为且已经给国家利益或者公共利益造成侵害了，因此对检察建议切不可等闲视之。如果认为本局不存在“违法行使职权或者不作为”的问题，那就一定要在检察建议（诉前程序）环节与检察院据法力争，用“本局已经依法履职”的扎实证据，让检察院撤回检察建议。而一旦你局对检察建议“照单全收”了，那也就意味着你局已经承认此前确实存在“违法行使职权或者不作为”的问题了，就不要在检察院已经高调宣传自己的政绩之后，市场监管人员再狡辩什么“我们不存在监管不力问题”了！