交通标志标线设置区域不合理，导致车辆驾驶人没有足够反应距离而受到行政处罚的，人民法院可以认定该交通标志标线设置明显不当并判决撤销相应的行政处罚。
备注：本案入选人民法院案例库。
【基本案情】
交巡支队（全称为“重庆市綦江区公安局交通巡逻警察支队”）在某丁字路口右转进入某小学的行进路段前方及右侧均未设置“禁止右转”等标志，但在进入该右转道约30米处的道路左侧和地面分别设置了“禁止驶入”交通标志和交通标线。
2018年6月16日11时15分，秦某驾驶小型轿车寻找停车位时，在该丁字路口右转行驶30米后，道路左侧出现“禁止驶入”交通标志和地上出现“禁止驶入”交通标线，秦某进退两难，遂驶入了禁行路段。2018年7月5日，交巡支队作出《公安交通管理简易程序处罚决定书》，认定秦某驾驶小型轿车在某小学路段实施机动车逆向行驶的违法行为，违反道路交通安全法的规定，决定予以200元罚款、记3分的处理。
秦某不服，向公安局（全称为“重庆市綦江区公安局”）提起行政复议。2018年8月21日，公安局作出《行政复议决定书》，维持交巡支队作出的前述处罚决定。
秦某不服，遂以交巡支队未正确设置道路通行标志，在进入该单行路段前，无法获知该路段的通行信息和交通禁行标志，不可能作出正确判断为由，诉请判决撤销前述处罚决定和行政复议决定。
一审审理中，法院建议交巡支队在适当位置设置前置禁行标志，交巡支队已对该路段公共停车场等进行了重新规划。
另查明，根据公开的政府信息可知：2017年6月21日至2019年5月10日，案涉路段抓拍设备共抓拍5814车次。
【按例说法】
一审法院：交通标志符合相关规范且并不影响秦某的视认性和观察前方道路
另根据《道路交通标志和标线第2部分：道路交通标志》（GB5768.2-2009）第3.2.2规定，原审法院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条规定，国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各种职责，负责有关的道路交通工作。交巡支队是本案适格被告。公安局为交巡支队的上级主管机关，具有作出行政复议的职能，公安局是本案适格被告。
本案争议的问题是，交巡支队所设置禁止驶入的交通标志和交通标线是否合法、有无违反国家的强制性规定。《GB51038-2015设置规范》中的第3.1.1、4.1.6、12.9.6条为强制性条款，其余条款均为一般性规范。
从本案禁行路段标志和标线的设置情况看，该路段为支路，非主干道。为解决停车难，该公路右半部分统一设置为停车位，此段道路为单行线，由于行车道右边是停车场，禁行标志不宜设置在车辆行进方面的右侧和行车道上方，设置在更易于观察的左侧，且在唯一的车行道上明确设置了单向通行的标线，该标志（Θ）和标线（←）应该能满足道路使用者在动态条件下的视认性、发现判读标志及采取行动所需的前置距离要求。该禁行标志（Θ）由于受条件限制，设置在车行道的禁行开始处的左面，但在该开始处左边几米处就是小区的停车库，该小区停车库只距离公路几米远。一般常人都应该知道是停车库而不是其他行车道口。该设置并不影响秦某的视认性和观察前方道路，秦某明知前面一辆车驶入的是小区停车库而不是其他通行路口。该处可以倒车或者调头，秦某没有注意观察禁行标志（Θ）和行道上的单行标线（←），造成逆向行驶违法。
另根据《道路交通标志和标线第2部分：道路交通标志》（GB5768.2-2009）第3.2.2规定，交通标志一般情况设置在道路行进方向右侧或车行道上方；也可根据具体情况设置在左侧，或左右两侧同时设置。本案所设禁行标志具有合理性。秦某要求撤销交巡支队作出的《公安交通管理简易程序处罚决定书》以及公安局作出的《行政复议决定书》不能成立，应予驳回。
秦某上诉：要求一般的驾车人完全看清各情况，强人所难
1.一审判决对国家强制性标准（GB51038-2015）的解释错误。一审判决认定GB51038-2015《城市道路交通标志和标线设置规范》中的第3.1.1、4.1.6、12.9.6条为强制性规范，除此之外的条款均为一般性规范，不具备强制性。一审法院的解释错误，第3.1.1、4.1.6、12.9.6条之外的条款并不意味不具有强制性，交巡支队应执行国家强制性标准而未执行，该行为违法。交巡支队据此对秦某作出行政处罚不合法。
2.一审判决认定证据错误。一审判决认为秦某举示的照片没有拍摄时间，不能达到证明目的，交巡支队、公安局举示的证据符合证据规定予以确认，该项认定错误。秦某拍摄的照片用手机拍摄，数字照片里有拍摄时间等详细数据信息，照片内容为当地道路街道实景，交巡支队举示的照片是交巡支队在道路改造之后的情形，一审法院采用交巡支队的证据而不采用秦某举示的证据，采纳证据有误。
3.交巡支队对秦某作出的行政处罚错误。秦某跟随前车根据道路指引驶入该路段（车辆行进方向的右边有停车指示牌），进入该路段的正前方、空中、右侧都没有任何禁止右转或者禁止驶入提示，唯一能见到的是停车指示牌。秦某寻找停车位，见此标志即尾随前车缓慢进入该路段停车，当时情况下，根本不可能观察到停车位对面位于车库出入口有禁止驶入标志，如此设置，要求一般的驾车人完全看清各情况，强人所难。根据现场情况，完全可以在监控抓拍设备的横杆上设置禁止驶入标志，不存在没有条件设置的情况。交巡支队、公安局一审中称，道路入口的停车标志牌不正规，该标志由旁边小区物管私自设立。秦某举示的照片和真实的街景表明，该停车指示牌正规，秦某根据停车指示牌诱导信息驶入停车，不存在逆行行为，交巡支队的行政处罚不具有正当性。一审庭审后，秦某申请了政府信息公开，要求公开该抓拍设备设置以来的抓拍数据。公开信息表明：自2017年6月21日至2019年5月10日间，就有5814辆车次被处罚。在一个非主干道支路上，不到两年时间里有5814辆车次被罚，平均每月有264辆车次被罚，充分说明交巡支队的行政处罚不具有合理性。综合上述理由，交巡支队对秦某的行政处罚行为不具有合法性、正当性和合理性，行政处罚错误。
4.公安局虚假陈述，作出的行政复议决定错误。公安局称，该路段并非全线禁行，在直线路段开始十余米后才属于禁行路段；交巡支队称，全路段为单行道，只有一个车道，禁行标志设置在逆行方向的左边没有违反国家强制性标准。秦某认为，该路段入口处没有提示可以右转进入该路段走十米为合法、再往前走即为逆行。公安局据此维持交巡支队的行政处罚的复议决定错误。
二审法院：交通标志、标线不仅要符合相关规范，还应当考虑合理性
二审中还查明，往学校方向行进路段的前方或右侧没有设置“禁止右转（车库停车除外）”等类似标志（“车库停车除外”在交通标志面板之外）。秦某二审提供了一份政府信息公开申请的回复，回复载明，自2017年6月21日至2019年5月10日，涉案路段抓拍设备设置以来有5814辆车次被抓拍。
本院认为，对交巡支队具有交通违法处罚的职责、公安局具有行政复议的职责以及行政程序的合法性，双方均不持异议，一审法院对此已作具体论述，本院对此不再作进一步的论证。
关于秦某所称的尾随前车右转、在右转道路上被前车遮挡左侧视线的事实，双方均未向法院举示证据证明该事实，从秦某的角度而言，秦某申请复议、一审起诉理由均集中在禁行标志设置在左侧不符合标准、禁行标志设置不合法的角度提出。当禁行标志的设置被判断为不符合标准、不合法的情况下，是否尾随前车的事实与案件的处理并无多大的关联。秦某从开始复议的时候就陈述尾随前车，该项陈述可以认定为秦某的自然表达，这是其一；其二，作为普通公民，当时情况下对违章抓拍提出异议并在申请复议时仍然坚持尾随前车的理由，一般人的经验中，还是相信公安部门可以调取抓拍等相关视频证据进行查证，没有必要在掌握监控视频的公安机关面前作虚假陈述。秦某关于尾随前车的陈述宜认定为如实陈述。从公安局的角度而言，公安局二审称，复议时已经不能调取视频录像，但公安局在一审答辩中称，受理复议后，实地查看并调取了监控视频（观看），说明公安局在复议程序中，可以调取监控视频进行查证。监控视频作为行政复议案的证据，公安局理应搜集在案，供复议案件的双方当事人辩证质证，为了应对当事人提起行政诉讼，还应当备好该证据作为行政诉讼的证据供法院审查。公安局有条件搜集保存证据而没有搜集保存，应当承担举证不能的法律后果。本院认定秦某关于尾随前车的陈述属实。
关于交巡支队将禁行标志设置在前行道路左侧是否符合规范的问题，秦某援引《GB51038-2015设置规范》第4.3.1条“交通标示应设置在车辆行进方向上易于看到的地方，并宜设置在车辆前进方向的右侧或车行道上方”的规定，认为交巡支队将禁行标志设置在道路左侧的作法属于交通标志设置不符合规范。交巡支队、公安局认为，根据《道路交通标志和标线第2部分：道路交通标志》（GB5768.2-2009）第3.2.2条的规定，交通标志一般情况下应设置在道路行进方向右侧或车行道上方，也可根据情况设置在左侧，或左右两侧同时设置，交巡支队将禁行标志设置在道路的左侧，并不违法。《GB51038-2015设置规范》是针对我国城市建设快速发展、家庭小汽车快速增加，城市交通越来越复杂，而面临的城市道路交通标志标线不规范、不科学、不系统的问题而编制的标准，GB5768（含《道路交通标志和标线第2部分：道路交通标志》GB5768.2-2009，《道路交通标志和标线第2部分：道路交通标志》GB5768.2-2009为GB5768的第二部分）是针对所有道路上的交通标志和标线编制的标准，在《GB51038-2015设置规范》的编制过程中，参考了GB5768的规定，《GB51038-2015设置规范》出台后，也没有废止GB5768，两者属于特殊标准与普通标准的关系。交巡支队将禁行标志设置在道路的左侧，符合GB5768的规范。
交通设计中，除了标志、标线应当符合相关规范外，还应当考虑相关通行设计的合理性等细节因素。秦某往学校方向行进，行至学校附近的路口时，秦某的前方或其他相应位置并未设置“禁止右转（车库停车除外）”等相关提示标志（“车库停车除外”在交通标志面板之外），此种情况下，一般人的反应是此处可以右转，既然可以右转，右转后的道路一般情况下均可以通行。秦某当时是看到右转方向右侧的停车标牌前往道路右侧的占道停车位停车，秦某右转后，前车（SUV）对左侧标志和地下标线存在视线遮挡，前车进入车库后，地上的标线很有可能已被秦某自己车辆的车头遮挡，加之占道停车位处于秦某的右侧，秦某称当时的注意力集中在右侧停车位、看不到左侧标志等陈述具有一定的合理性，也与现场情况相吻合。交巡支队在右转道路后的短距离内（约30米）设置了禁行标志和禁行路段，虽然禁行标志设置在禁行道路的起点，但没有在起点位置之前的适当位置设置相应的提示标志，影响了道路使用者在动态条件下的快速判断，致使道路使用者容易驶过顺行路段而越过禁行道路，造成逆行违章，结合该处监控在不到两年时间里有5814辆车次被同一行为抓拍的事实，本院认定该处的交通设置存在不合理之处。秦某请求撤销交巡支队所作《处罚决定书》和公安局《行政复议决定书》的诉讼请求成立。二审因当事人举示了新证据改判。
【案例解读】
车辆驾驶人因交通标志标线设置不合理受到的行政处罚应否撤销的审查认定（作者：陈璐、王旺旺 重庆市第五中级人民法院）
道路交通标志标线作为维护交通秩序的保障、车辆和行人遵守规则的指引、交通管理和执法的依据，在交通管理中发挥着日益重要的作用。实践中，有时存在因交通标志标线设置不合理，导致车辆驾驶人违章进而受到行政处罚的情形。监督支持行政机关依法行政，促进实现办理一案、规范一事、指导一片，是人民法院行政审判的重要职能。对于行政相对人因交通标志标线设置不合理提起行政诉讼要求撤销行政处罚的，现行法律和司法解释未作具体规定，审判实践认识不一。对此，人民法院案例库入库该参考案例的裁判要旨明确：“交通标志标线设置区域不合理，导致车辆驾驶人没有足够反应距离而受到行政处罚的，人民法院可以认定该交通标志标线设置明显不当并判决撤销相应的行政处罚。”该裁判要旨为类案审理提供了明确规则指引。现就有关问题解读如下：
1.车辆驾驶人违反交通标志标线通行应给予相应行政处罚
道路交通安全法第三章“道路通行条件”中规定了交通信号，第四章“道路通行规定”中规定了交通信号指示车辆、行人通行的作用。根据该法第二十五条和第三十八条的规定，交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥，车辆与行人应当按照交通信号通行。有交警指挥时，交警的指挥优先于其他交通信号的指示。此外，《道路交通安全法实施条例》第三十条进一步规定了交通标志的类型，包括指示标志、警告标志、禁令标志、指路标志、旅游区标志、道路施工安全标志和辅助标志。根据道路交通安全法第八十九条和第九十条的规定，车辆违反道路交通安全法律的，应当进行相应的行政处罚。据此，车辆、行人依法应当按照包括交通标志标线在内的交通信号通行。通常而言，对于车辆驾驶人违反交通标志标线通行的行为，公安机关交通管理部门应当依照前述道路交通安全相关法律规范给予相应行政处罚。本案例中，车辆驾驶人秦某因违反案涉道路左侧“禁止驶入”交通标志和地上“禁止驶入”交通标线，驶入禁行道路，故引发了案涉公安机关交通管理部门对其作出相应的行政处罚。
2.交通标志设置区域不合理致使车辆驾驶人无足够反应距离引发交通违法的认定
道路交通安全法第二十五条第三款规定：“交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。”关于城市道路交通标志和标线的设置规范，有关部门发布了国家标准。案涉交通标志的设置并未违反当时有效的国家标准。但是，诸如本案例情形的丁字路口、交叉路口等区域设置交通标志是否妥当，还应当考虑其他因素。原因在于，行政机关作出行政行为应当遵循比例原则，而比例原则蕴含着适当性的要求。适当性旨在要求行政机关所采取的措施应当能够实现行政目的或者有助于达成行政目的，即在“目的—手段”的关系上应当一致和同向。道路交通安全法第三十八条已明确要求车辆、行人应当按照交通标志通行，交通标志标线的设置应当充分考虑具体场景中车辆驾驶人、行人的观察便捷性，以利于发挥交通标志指引车辆、行人通行的功能作用，否则就有违比例原则中的适当性要求。
本案例中，案涉“禁止驶入”的交通标志设置在距离丁字路口右转后道路约30米处。车辆正常行进过程中，驾驶人在路口右转弯后没有足够的反应距离来避免违反该交通标志。此外，根据行政相对人申请公开的政府信息，案涉路段抓拍设备自设置后不到两年的时间内，多车次发生与本案例相同的违反交通标志的情况，亦可佐证前述判断。因此，案涉交通标志设置的区域无助于达成该交通标志设置的目的，有悖于比例原则中的适当性要求，故人民法院依法认定该交通标志标线设置不合理。
3.车辆驾驶人因交通标志设置不合理而受到的行政处罚应予撤销
需要说明的是，本案例生效裁判作出后，2021年修订的行政处罚法增设第三十三条第二款，规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”本案例裁判与上述新增规定的导向完全契合。具体而言，上述条款从保证行政处罚领域公平正义的角度统筹考虑，将当事人不存在故意、过失等主观过错作为不予处罚的情形。该规定主要应当从四个方面来理解：首先，行政处罚原则上实行过错推定；其次，当事人可以举证证明自己没有主观过错；第三，主观过错包括故意和过失；第四，法律和行政法规对此另有规定的，应当从其规定。
本案例中，案涉“禁止驶入”交通标志标线设置的区域距离交叉路口过近，车辆驾驶人秦某无足够反应距离。秦某申请公开的政府信息亦可佐证，该路口持续频发多发相同情形的交通违法行为，并非各驾驶人主观过错，实为案涉交通标志设置不合理。秦某提供的证据足以证明系案涉交通标志设置区域不合理，而非车辆驾驶人秦某主观过错引发了违反交通标志标线行驶的行为。故人民法院依法判决撤销案涉行政处罚。
本案例判决生效后，审理法院依法向相关交通行政管理部门发送了司法建议，交通部门积极优化交通标志设置，彻底解决了该路段因交通标志设置不合理导致的交通违法频发问题。
来源：中国裁判文书网、人民法院案例库、人民法院报，有改动。
