受房地产市场调整影响，地方卖地收入已连续三年下滑。2024年，地方政府性基金收入中的国有土地使用权出让收入4.87万亿，与2021年的历史高位相比，下降约44%。
塔尖城市亦不例外。2024年，27座GDP总量超过万亿的经济强市中，近八成土地出让收入下降，东莞降幅超50%。与近五年的高点相比，约一半的万亿城市土地出让收入下降50%以上，降幅较大盘更为明显。
但2025年，这一趋势有望得到扭转。3月份以来，全国土地市场持续升温，北京、成都、上海、杭州等多地陆续拍出高溢价宅地。房地产市场，正在以肉眼可见的速度回暖。
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去年20座万亿城市收入下滑
土地出让收入，是地方政府钱袋子的主要来源之一。它是“政府性基金收入”的主要构成部分，与“一般公共预算收入”一起，构成地方财政两大可支配资金来源。
近年地方政府财收承压的消息屡见报端，其背后除了国家出台各项税收优惠政策，叠加物价持续低位运行导致的税收减少以外，土地出让收入的减少也是重要因素。
考虑到部分城市尚未公布详细的土地出让收入，搜狐城市梳理了万亿城市2024年政府性基金收入，看看塔尖城市的收入水平和增长情况。
从收入总额来看，2024年至少8座城市超过千亿，分别是上海、北京、重庆、武汉、广州、西安、成都和苏州。杭州虽未公布数据，但在中指研究院公布的“住宅土地出让金”数据中，其以1168.97亿的成绩高居第三，仅次于北京和上海，也在千亿行列。
从收入增速来看，至少有20座城市同比下降。其中南京降幅超过25%，近年首次掉出千亿行列。成都、长沙、泉州降幅超过35%，也较为明显。
深圳、青岛同比降幅超过40%，东莞降幅达到56.6%。其原因或如《东莞市关于2024年预算执行情况和2025年预算草案的报告》中所分析，“主要是受房地产市场持续调整影响，土地成交规模远不及预期”。
2024年是近年东莞土拍涉宅成交成绩最差的一年——挂牌5宗涉宅地块，最终仅3宗人才房、安置房用地顺利出让，2宗普通商品住宅用地“因故终止挂牌出让”。从激烈争夺到无人问津，仅仅过了四五年的时间。
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近年约一半万亿城市收入减半
如果我们把时间拉长到过去五年，会发现政府性基金收入下滑的情况更加明显，约有一半的万亿城市收入下降了50%以上。
下降最明显的是东莞、郑州和青岛，较近年高点下降了70%以上。其背后原因，除了近年楼市震荡、房企资金链紧张，还有这些城市库存压力较大，房企对增量市场高度谨慎的因素。
青岛和郑州作为“北方第二城”的有力竞争者，近年经济发展迅猛、基础设施完善，轨交线网规模超过天津，其中少不了土地财政的贡献。2019年，青岛、郑州卖地收入跻身千亿规模，超过当时的无锡、长沙、合肥等热门城市。
东莞作为深圳“后花园”，房地产市场曾被深圳一手“带飞”。2020年，当深圳出台史上最严购房新政，东莞土拍市场却升至顶峰，全年卖地收入779.5亿，刷新历史记录。
曾经的疯狂卖地，推高了这些城市的库存。于是在政策与市场的双重影响下，近年这些城市土拍市场降温，加快去库存。2024年，郑州、青岛、东莞库存规模减少量位居全国前三，成效明显。但即便如此，郑州、东莞的消化周期仍在25个月以上，可见库存之多。
2024年典型城市库存变动情况。图/克而瑞地产研究
去化周期同样相对较长的，还有佛山、南京、苏州等等，它们的卖地收入降幅也十分明显，超过50%。而西安、上海等去化周期较短的城市，以及北京、武汉、成都等市场较热的城市，卖地收入降幅相对较小。
经过几年调整，各大城市的土地财政依赖度（本文口径为政府性基金收入/地方一般公共预算收入）有所减轻。但如何提升市场预期、充盈财政收入，又成了当务之急。
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2025年土地市场局部升温
如何充盈地方政府钱袋子，已有城市做出探索和尝试。
对于增加卖地收入，大部分城市在全力稳楼市、去库存，措施包括但不限于下调首付比例、提高贷款额度、加大购房补贴、降低落户门槛等等。近期祭出“王炸”的南京，就是典型代表。
上月底，南京全面取消商品住房限售，并同步出台住房公积金“全家桶”等多项政策。新政出台仅仅一周，南京新房、二手房成交套数同比分别增长41.9%、53.4%，升温明显。
要知道，南京与郑州、东莞类似，都是库存压力比较突出的城市。2024年，南京狭义库存减少138万平方米，位居典型城市前五；但去化周期仍有22个月，库存压力依旧较大。
全力稳楼市的同时，还有一些城市加大了非税收入的征管力度，比如武汉和天津。
去年武汉一般公共预算收入1667.3亿，增长4.1%；其中税收收入1223.6亿，下降5.8%；非税收入443.7亿，增长46.5%。根据武汉财政局分析，非税收入大增主要是加大国有“三资”清理盘活力度，国有资源（资产）有偿使用收入同比增长1.4倍，达到245.4亿。
天津的罚没收入有所增加，去年达到71.3亿，增长49%。根据天津财政局分析，主要是按照国家政策一次性缴纳的围填海罚没收入增加。据去年报道，天津临港子公司在未取得海域使用权的情况下，非法占用海域建设填海工程，合计罚款高达10.28亿元。
今年土地市场正迎来局部升温，地方卖地收入下滑的趋势或将扭转。中指研究院数据显示，截至今年一季度，杭州、上海、成都住宅用地成交平均溢价率分别达43.2%、29.0%、28.3%，苏州、宁波平均溢价率也在20%左右，核心城市土地市场热度较高。
可以看出，这一轮土拍回暖主要出现在一线和强二线城市。中指研究院华东大区常务副总高院生分析，一方面，房企对核心城市新房市场销售回稳持乐观态度，补仓意愿强烈；另一方面，各地政府加大优质地块的供应力度，激发了房企的拿地热情。
同策研究院联席院长宋红卫认为，新政策的出台也在引领新的住房需求。“好房子”建设标准给改善型产品打开了新的空间，新产品会引领新一轮住房置换需求释放，不少头部房企在核心城市高溢价拿地，也会有这方面的考量。
克而瑞地产研究表示，2025年土地市场升温，本质是房地产行业从规模驱动转向质量驱动的必然结果，行业有望在2025年迎来真正的企稳回升。
参考资料：
[1] 各地财政局
[2] 2024年300城宅地出让金合计超2万亿 北上杭均超千亿.新京报
[3] 去年地方卖地收入约4.87万亿，专家预计今年降幅收窄.第一财经
[4] 2024楼市加速去库存，哪些城市的库存下降显著？第一财经
