张末晗 企改君

引言

近年来，城市建设投资公司简称“城投公司”，在推动城市基础设施和现代化建设方面发挥了巨大作用，融资是支持城投公司快速发展的核心环节。但随着城投公司不断发展壮大，也逐渐出现负债规模持续攀升、偿债压力增大、投资回报率低等问题，尤其是今年以来部分经济较弱区域的城投公司出现非标融资违约及商票逾期事件，引发社会舆论关注，城投公司融资管理提升及债务风险防控迫在眉睫。本文基于当前城投公司融资面临的政策及新形势环境，以G集团公司为例，深入分析城投公司融资现状及存在的问题，提出从有序压降负债、拓展创新融资、强化市场运作能力、完善融资管理机制四方面建议，促进城投公司融资管理水平提升，防范化解债务风险，保障城投公司良性健康发展。当前，国家出台了一系列宏观调控政策，对地方政府及城投公司投融资行为进行规范、约束，并提出城投公司市场化转型的新要求。城投公司面临日益增加的经营及资金风险，要想实现良性发展，就必须从思想上高度重视融资管理及风险防控。

城投公司融资政策及环境

目前，我国经济正在从高速增长转向高质量发展，现阶段政府管理层不断加强地方债务管理，以期在高质量发展的同时防范政府债务风险。以《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）为标志，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）和《政府投资条例》（国务令712号）等重磅文件相继出台，建立了我国地方政府债务管理的新框架，旨在严控政府债务规模，剥离城投公司政府融资职能，推动地方投融资平台向市场化改革及转型。同时，金融监管也在持续强化，金融机构对城投融资业务审核日趋谨慎、严苛。特别是2021年7月《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号）出台，从资金供给源头入手，严禁新增地方政府隐性债务，有序疏导存量债务退出，防范化解金融风险。目前，城投公司主要融资渠道中，仅银行项目开发贷类业务融资额度较为充足、成本下行以外；债券类融资发行市场分化加剧，AA及AA+城投债发行难度增大、成本上升；信托业务回归本源，三分类政策实施后，展业标准提高，新增投放不断减少；融资租赁业务受租赁物合规、禁止异地展业等政策影响，业务规模持续收缩。整体而言，城投公司融资渠道逐步收紧，融资能力受限，融资环境日益严峻。

城投融资管理现状及问题分析

融资是城投公司开展资本运作，实现规模快速扩张的重要方式，融资管理是对融资相关活动的全流程管理，包括预算、执行及监控，以保证融资工作顺利进行，最终确保企业资金安全及经营良性发展。本文以G集团为例，重点分析城投公司融资管理现状及存在问题。G集团公司是某省会城市开发区下属城投公司，截至2022年末，总资产规模突破2100亿元，总负债1800亿元，资产负债率88%，营业收入约350亿元，主营业务为区域基础设施建设、园区开发、房地产投资和公共服务运营等，是区域大型城市投资建设及运营平台，具有一定代表性。债务压力增大 近年来，城投公司承担了大量的区域新建基础设施和公共服务项目，致使债务总额持续扩大，负债率逐年攀升，现阶段已进入还本付息的高峰期，叠加2022年以来土地市场遇冷、地方财政承压、经济增速放缓的大环境，城投公司面临较大债务压力。2023年，全国城投债到期规模合计约5.7万亿元，达历史峰值。G集团公司近5年融资规模从450亿元上升至1100亿元，增长约150%，债务驱动资产规模快速扩张特征明显，负债率处于高位。现已进入还款高峰期，每年到期融资超300亿元，偿债压力逐年递增，新增、转贷难度日益增大，确保债务刚性兑付成为企业经营发展的重要前提。融资渠道狭窄 城投公司融资主要分为银行贷款、债券融资及非标融资，其中银行贷款主要为流动资金贷款和项目贷款，融资金额较大、成本较低，但一般对项目手续要求较高，并且需要抵押、质押等增信措施；债券融资由证券公司或银行承销，需要交易所或银行间交易商协会审核额度后批准发行，一般为信用类融资，规模较大，但资金成本根据城投公司主体评级差异较大；非标类融资主要是信托、融资租赁及保理等公司，资金使用灵活但成本较高，通常作为流动资金补充，以上融资产品期限一般在3年以内，到期将给城投公司带来较大还本付息压力。而城投公司权益类融资由于成本较高、股权手续烦琐，整體规模相对较少，包括永续债、股权合作、股权基金等，不利于城投公司资产负债率控制、项目风险分散及资金长期使用。G集团2022年末融资规模达1100余亿元，其中银行融资占比约55%、发行债券等直接融资占比20%、信托及租赁等非标融资占比20%、权益融资占比5%。银行成熟的产品方案及较低的融资成本，成为最重要的融资渠道，路径依赖性较强，直接融资及权益融资占比较小，对G集团整体负债率降低及资金风险分散效果有限，增加G集团经营风险。资产运营效率低 城投公司承担区域建设开发责任，负责建设的重大项目大多属于市政基础设施类，如产业园区、保障性住房、道路管网等，普遍存在投资金额大，回报周期长，财政结算慢，运营成本高，现金流入少，投资收益低，资产变现性较差等特点，造成市场化程度及竞争力较弱，资产运营效率较低，短期经营现金流入无法覆盖资本支出，需要不断对外融资，弥补建设及运营资金缺口。G集团近五年集团经营现金持续流出，净赤字累计达50亿元，自身造血功能较弱，长期依靠融资资金弥补经营缺口，形成融资资金占用沉淀，需加大存量资产盘活力度，提高资产运营效率，加速现金回流，形成投资-建设-运营发展良性循环模式。G集团目前已经在利用已建成运营的优质产业园区、保障房等基础设施资产，积极推进基础设施公募REITs业务申报，以期形成长期良性投资运营模式。管理机制薄弱 当前部分城投公司融资管理机制尚不完善，并未建立科学、合理、健全的融资管理机制，未有效实现对融资活动全流程的管理，将导致由融资活动引发一系列风险，轻则影响融资活动正常开展，进而影响企业资金运作，重则造成企业巨大经营风险。尤其是融资管控工作落实存在随机性较强的问题，融资预算与融资执行往往存在较大偏差，若缺乏储备资金或预警机制，将造成企业无法按照既定目标实现新增及偿还融资，对企业的资金安全带来较大的风险。此外，部分城投公司还缺少相应的投融资业务专业人才，对资金及融资管理人员的岗前培训、能力培养工作重视程度不足。随着G集团融资规模扩大，近年来陆续制定《融资管理办法》《担保管理办法》及《集团资金统筹调剂管理办法》等，逐步建立健全融资管理机制，加强融资全流程管控，增强专业人员培训，通过制度管控及流程约束，降低融资业务风险，保障资金及融资工作顺利开展，确保G集团资金稳健安全运行。

风险防控措施

目前，大部分城投公司融资规模基本已达到上限，由于城投行业特殊的属性及地位，债务风险具有极强的传导效应，少数城投公司出现违约情况会影响到整个区域融资投放，造成系统性金融风险，因此单个城投公司应尽可能将融资风险控制在最小范围内，重中之重应该从有序压降负债、拓展创新融资、强化市场运作能力、完善融资管理机制等四方面加强风险管控，防范化解重大金融风险。有序压降债务规模 城投公司融资持续扩张，是导致债务风险激增的主要原因，因此降低融资规模是化解债务风险最有效途径。但融资规模不宜短期快速下降，否则将会造成城投公司资金及经营风险。因此，城投公司降低负债规模应以“资金安全为基础，项目保障为前提，有序压降债务为目标”。针对存量债务，城投公司自身经营收入及政府拨款，短期内都无法平衡巨额存量资金偿付需求，必须以时间换空间，平滑债务期限，通过“借新还旧”滚动偿还债务，确保短期资金安全；长期通过优化业务布局、提升经营能力、探索资本运作方式，实现资金回流，有序减少部分债务。同时，针对新增债务，要切实做好重大项目投融资决策、资金使用规划、偿债资金来源等，按照市场化项目运作原则，匹配相应融资规模，确保项目自身盈亏平衡，杜绝长期靠融资资金弥补经营缺口，严控新增不合理债务及政府隐性债务。持续拓展创新融资 城投公司要在传统银行融资渠道的基础上，根据项目种类、建设、运营等情况，持续拓展各式創新融资，重点加大资本市场创新融资力度及股权融资方式，谋划更多长期限、低成本融资产品，打破现有融资瓶颈，实现融资增量资金。对于新建项目资金需求，积极探索项目收益债、政府专项债、投资人+EPC、股权基金等融资方式，充实项目建设资金；对于已运营的项目，积极开展资本运作，探索资产证券化ABS、基础设施REITs等方式，盘活存量资产，提前收回项目投资，提高资产流动性。强化市场运作能力 城投公司化解债务风险的根本手段应是优化业务布局，强化市场运作能力，形成自身资金平衡，摆脱对政府财政资金及金融机构融资依赖。城投公司应从长计议，要顺应当前经济环境及金融政策的新形势，利用区域资源优势，加快推进由“建设、投资”到“运营、服务”的市场化转型。逐步优化经营性现金流及收入结构，加强对基础设施资产持续运营能力，推动基础设施投融资机制和运营管理模式创新。产业园、保障房、高速公路等重大项目重点推进基础设施公募REITs，实现存量资产盘活，后期可以持续扩募，形成存量资产和新增投资的良性循环发展。完善融资管控机制 融资管控机制是城投公司融资工作顺利开展的前提保障，城投公司要进一步建立、健全各项融资管理相关制度，并制定相应的风险预警机制，管理流入口，监视流出口，保障偿还口，确保融资计划执行到位，保障全周期资金安全。同时，大型城投集团公司要牢固树立资金安全“一盘棋”的思维，不断强化集团内部资金统筹调配，发挥好集团“资金池”收放调剂作用，提高资金使用效率，防范化解债务风险。

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