【老梁按语】 每年315之后，面对卧底记者的英勇，市场监管人员都要经受一轮舆论的批判，最易“汹涌澎湃”流传开来的质疑声音是“市场监管人员为啥就不能像315记者那样去卧底？”且这个质疑声音会在很长一段时间内热度不减。 老梁今天要说的是，市场监管人员还真就不能像315记者那样去卧底！为啥？因为行政执法不同于舆论监督，也不同于刑事侦查，其有一套特有的“规矩”，行政执法人员必须严格遵守。 这个“规矩”就是《行政处罚法》的相关规定。 根据《行政处罚法》规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，执法人员不得少于两人，且不论是在简易程序还是在普通程序中，执法人员都必须向当事人出示执法证件，执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。 也就是说，市场监管执法人员如果像315记者那样去卧底，是根本行不通的。 今天本号将《行政处罚法》相关条款及全国人大常委会法工委副主任许安标的解读推送给大家，希望明年的315之后，不再出现要求市场监管执法人员去当卧底的荒唐声音。 中华人民共和国行政处罚法 第四十二条 行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。 执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。 释义 本条是关于行政执法人员条件和要求的规定。 一、行政执法资格制度 为了适应依法行政的要求，规范行政执法行为，提高行政执法人员素质，建立专业化执法队伍，行政执法领域逐步建立行政执法人员持证上岗和资格管理制度。原法第37条中规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出，实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。2008年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》要求，健全行政执法人员资格制度，对拟上岗行政执法的人员要进行相关法律知识考试，经考试合格的才能授予其行政执法资格、上岗行政执法。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》明确要求，2016年底前，各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。为了贯彻法律和国家有关政策，国务院有关部门和地方政府纷纷出台关于行政执法资格和证件管理的规定，进一步细化行政执法人员管理制度。本次修订在总结实践经验的基础上增加规定，行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施，明确了行政处罚执法人员执法资格的要求。取得行政处罚执法资格人员应该是行政处罚实施机关的工作人员，具备良好的政治、业务素质，参加行政处罚执法专业知识培训和考试，并考试合格取得相应执法证件。 二、执法人员不少于两人 行政机关实施行政处罚，具体的调查、检查等工作由执法人员承担。根据本条第1款中的规定，实施行政处罚不得少于两人是基本要求。在审议过程中，有的意见提出，随着电子信息化的发展，执法人员可以通过执法记录仪全程记录执法活动，对一些适用简易程序的行政处罚案件，可以由一名执法人员实施，既保障当事人的合法权益，又能节约执法成本，提高执法效率。建议在明确规定执法人员不少于两人的前提下，也为今后实践发展留有空间。因此，本条第1款中还规定，“法律另有规定的除外”。需要注意的是，“另有规定”仅限于法律，法规、规章或者规范性文件不得作出。 三、文明执法 坚持严格规范公正文明执法是一个有机统一的整体。其中，严格是执法基本要求，规范是执法行为准则，公正是执法价值取向，文明是执法职业素养。行政机关要重视执法队伍素质能力建设，加强执法人员专业知识和能力的培训，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，不断提升执法人员的执法水平和职业素养，尊重和保护当事人合法权益。 中华人民共和国行政处罚法 第五十二条 执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法证件，填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并当场交付当事人。当事人拒绝签收的，应当在行政处罚决定书上注明。 前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为，行政处罚的种类和依据、罚款数额、时间、地点，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限以及行政机关名称，并由执法人员签名或者盖章。 执法人员当场作出的行政处罚决定，应当报所属行政机关备案。 释义 本条是关于执法人员当场作出行政处罚决定的具体要求的规定。 一、关于身份的表明 行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。行政执法证件是取得行政执法资格的合法凭证，是依法从事行政执法工作的身份证明。了解执法人员的执法身份，是当事人依法享有的权利。执法人员对当事人当场作出行政处罚决定时，应当主动向当事人出示其执法证件，表明其执法身份。执法证件中，应当载明其所属的行政机关的名称及该执法人员姓名等内容。 二、关于行政处罚决定书的填写与交付 行政处罚决定书是行政机关出具的、载明该行政机关对当事人依法给予的行政处罚的有关内容的法律文书。行政处罚决定书是当事人依法申请行政复议或者提起行政诉讼的法律上的依据。执法人员应当按照要求填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。将行政处罚决定书送达当事人，是行政处罚程序一个重要环节。得到行政处罚决定书，也是当事人应有的权利。与普通程序相比，简易程序的行政处罚决定书送达方式比较单一，即当场交付当事人。当事人收到行政处罚决定书，应当签收；如当事人拒绝签收的，执法人员应当在行政处罚决定书上注明。 三、关于行政处罚决定书载明的事项 根据本条第2款的规定，行政处罚决定书应当载明如下事项：当事人的违法行为，行政处罚的种类和依据、罚款数额、时间、地点，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限以及行政机关名称。执法人员应当在行政处罚决定书上签名或者盖章。这次修法，增加了“申请行政复议、提起诉讼的途径和期限”内容，便于当事人在不服行政处罚时，可以直接按照处罚决定书载明的“途径和期限”申请行政复议、提起行政诉讼，有利于切实保护当事人的合法权益。 四、关于行政处罚决定的备案 备案是指向主管机关报告事由存案以备查考。根据本条第3款的规定，执法人员当场作出的行政处罚决定，应当报所属的行政机关备案。执法人员是受所属行政机关指派并代表所属的行政机关履行行政管理职权的，行政机关对其工作人员负有监督的职责。 中华人民共和国行政处罚法 第五十五条 执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。 当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。询问或者检查应当制作笔录。 释义 本条是关于行政机关进行调查或者检查的程序的规定。 调查，是行政机关在办理行政处罚案件时，对证据进行核对审查的过程。行政诉讼法规定，行政机关对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。根据依法行政原则，行政机关作出行政行为时，应当有事实根据，应当符合法律规定。如果行政机关举不出证据证明其行政行为是合法的，行政机关的行政行为会被撤销，行政机关就要败诉。同时，行政机关进行调查、收集证据，必要时，依照法律、行政法规或者地方性法规的规定，可以进行检查。检查，是行政机关在处理行政处罚案件进行调查过程中，必要时对于违法行为、违禁物品予以查处以及保全证据采取的一种行政措施，它包括对书证、物证以及物品进行鉴定，对物证或者场所的勘验，对现场的检查，对违禁品的收缴，对物证的抽样取证以及对证据的登记保存措施等。检查措施是法律赋予行政机关在行政处罚案件调查时可以采用的手段，对于行政机关有效处理行政处罚案件是必要的。但是行政机关执法人员必须依照法律的规定实施检查措施，绝不能滥用，给公民、法人或者其他组织合法权益造成损害。按照本条规定，行政机关进行调查或者检查应当依照法定程序办理，这些法定程序有： 一、出示执法证件 执法人员在调查或者进行检查时出示执法证件，是表明身份的行为。本条第1款规定，执法人员在调查或者进行检查时，应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。这是因为在行政处罚过程中，当事人享有辨认执法人员身份的权利，即当事人有权确认对自己进行行政处罚的人员是否具备法定资格。行政执法人员当场作出行政处罚决定，要向当事人主动出示身份证件，表明执法身份。如工商管理人员检查集贸市场，发现违法行为，在进行行政处罚时，应当先出示身份证件，表明自己是执法人员。按照本法规定，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的，当事人或者 有关人员有权拒绝接受调查或者检查。也就是说，如果执法人员不能出示证件表明执法身份，当事人或者有关人员不能辨明其是否是合法的执法人员，可以不接受调查或者检查。 二、进行询问 在行政处罚普通程序中，行政机关对行政处罚案件进行调查时，可以就案件涉及的人员、经过情况及后果等向当事人以及证人、利害关系人进行调查询问。调查询问可以是在当事人或者有关人员的住所地或者其所在单位，也可以在行政机关进行。当事人或者有关人员有协助行政机关调查或者检查的义务，使行政处罚案件得到公正、正确的处理。按照本条第2款的规定，当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得拒绝或者阻挠。需要明确的是，行政机关对当事人进行询问，应当在行政机关的工作时间进行，询问时间应以调查所必需的时间为限，一次询问后还有未尽事项，可以再次询问，绝不能以询问为名，变相拘禁。证人、利害关系人如果有正当理由不能到场接受询问的，应当提交书面的证言或者陈述，向行政机关提供有关的证据。 三、制作笔录 在行政处罚普通程序中，行政机关对行政处罚案件进行询问或者检查应当制作笔录。也就是说，行政机关及其执法人员询问当事人、证人以及利害关系人，必须制作询问笔录，询问笔录应当由被询问人阅读或者向其宣读，并由参加询问的各方，包括行政机关的调查人员、当事人或者证人、利害关系人签名或者盖章，作为作出行政处罚决定的依据之一。 总之，行政机关的执法人员在调查、检查时，必须严格按照法定程序办理，绝不能利用职权和法律赋予的手段，违反法定程序，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，谋取私利。 来源： 许安标（第十四届全国人大常委会委员、宪法和法律委员会委员，全国人大常委会法工委副主任）《中华人民共和国行政处罚法释义》2021年，中国民主法制出版社。