摘要：2025年2月27日，美国政府问责局发布了一篇题为《造船与维护：海军需要私营部门工业基地投资的战略方法》的报告，详细梳理了美国海军目前所面临的造船难题和维护困境。本文基于该报告，详细介绍了导致这一造船难题和维护困境的原因，以及美国海军和国防部对相关造船厂和船舶维护公司所提供的投资。

关键词：美国海军，造船难题，维护困境

美国本土的造船厂和船舶维护公司正在努力实现美国海军的造船目标和维护计划，但一系列问题使得这些目标和计划无法完成。在造船方面，美国造船厂的基础设施不足和老化、难以雇佣和留住熟练技术工人等问题使其产能无法提高。在舰艇维护方面，美国海军多年来未能完成其舰艇维护计划，但自2019年以来情况有所改善。负责维护美国海军舰艇的船舶维护公司可能有足够的能力完成计划内的工作，但其并非总能满足计划外激增的工作。

近年来，美国海军的造船计划反映出其对于舰队规模扩展的较大需求，但这一需求可能无法由现有的造船工业基地满足。如表1所示，在2019至2023年期间，美国本土造船厂交付的“弗吉尼亚”级攻击型核潜艇数量和“阿利·伯克”级驱逐舰数量远远小于美国海军的原计划数量。这类延迟交付舰艇的情况导致美国海军舰队的实际扩张速度与计划不符。例如，在2020财年，美国海军计划到2025年装备313艘各型舰艇。然而，在2025财年，美国海军仅仅计划保有287艘舰艇。

表1. “弗吉尼亚”级攻击型核潜艇和“阿利·伯克”级驱逐舰的计划交付量和实际交付量（2019-2023）

2024年初，美国海军对现有的造船项目进行了为期45天的审查。审查发现，其主要造船项目仍因进度延误而苦苦挣扎。除了45天审查中报告的舰艇延误数量外，目前正在建造的大多数舰艇的进度延误仍在持续（见表2）。

表2. 正在建造的美国海军舰艇所面临的延期情况（截至2024年9月）

针对美国造船工业基地所面临的重大延误挑战，美国政府问责局对多个美国本土造船厂进行了调查，并总结出了导致这一挑战形成的几个重要因素，其中包括基础设施的不足、基础设施的老化、提高产能的障碍、人口结构变化、招聘和留住人才的挑战以及有经验工人的缺乏。

1.基础设施的不足

美国政府问责局对美国本土的七家造船厂进行了调查，在调查过程中，有三家造船厂的代表表示，其船厂范围内还有多余的生产空间，可根据需要承接更多项目，另外四家造船厂的代表称其生产空间已经不足。具体来说，在这些船厂中，有两家已经将通常在其船厂中完成的工作外包给供应商，以克服生产空间不足的问题，并计划扩大外包部件的数量。一家造船厂计划开展外包工作，但尚未决定将哪些部分的建造工作外包给供应商。另一家造船厂表示，如果其将来获得建造海军新一级舰艇的合同，其可能进行外包。虽然外包可暂时缓解造船厂的生产空间不足的问题，但许多供应商也面临劳动力和基础设施不足的问题，这可能导致他们按时生产优质部件的能力受到影响。此外，供应商的生产活动需要相应的质量保证监督，这对于避免因质量问题而造成进一步延误至关重要。

2.基础设施的老化

部分造船厂也面临着设施和设备老化的挑战，这影响了其按期完成造船工作的能力。此外，美国海军官员表示，有一家造船厂的老化基础设施出现故障，导致工期延误和成本增加。美国海军文件还指出，该造船厂还有其他老化的基础设施，这可能使其面临进度延误和成本增加的风险。

图1. 为美国海军提供造船服务的主要造船厂

3.提高产能的障碍

目前，美国海军依靠七家造船厂来建造作战舰艇，其中几家造船厂的生产能力具有较高的专业化水平。一方面，这种高度专业化的生产能力限制了此类船厂所能建造的舰艇类型，另一方面，这也对未来可能想进入该市场领域的其他公司构成了障碍，因为现有的造船厂已通过购买专用工具和设备优化了设施，并开发了建造特定类型舰艇的特定流程，其他新厂可能不具备这些优势。此外，要开始建造海军舰艇，新公司也需要昂贵的设施和工具，这可能会成为其进入军舰建造行业的障碍，或导致政府付出冗余成本。

4.人口结构变化

美国的熟练劳动力队伍正在逐渐老去和退休，学习这些技能的新工人越来越少。这种人口结构的变化使得技术工种的职位更加难以填补。例如，有造船厂表示，新一代人远离制造业的现象影响了他们的招聘工作。美国国防部成本评估和项目评估办公室对2023财年潜艇工业基础的审查报告指出，新一代年轻人大多不再从事制造业，这已导致关键技术工种的劳动力短缺。此外，美国国防部曾于2021年发布了一篇关于美国国防工业基地劳动力的报告，该报告指出，国防部必须解决全国范围内熟练劳动力短缺的问题，以确保为造船等国防项目提供足够的工人。

5.招聘和留住人才的挑战

美国政府问责局调查过的七家造船厂都表示，与其他行业竞争工人导致其在招聘和留住工人方面面临挑战。这些造船厂的代表举例称，他们的竞争对手包括服务、科技、造纸、石油和天然气以及建筑行业。在这七家造船厂中，有五家认为服务业与造船等制造业工作之间工资差距的缩小是造成这一问题的主要原因。一家造船厂解释称，这是因为人们可以在服务业赚取类似的工资，而且人们可能认为服务业的工作比造船厂的工作轻松。有三家造船厂表示，他们最近提高了工资，以吸引熟练工人。

6.有经验工人的缺乏

大多数造船厂都需要在未来几年内招聘数千名技术工人，但这可能会使缺乏经验员工的数量上升。对于一些造船厂来说，如果招聘工作取得成功，他们的技术工人数量将增加约80%至100%，但经验丰富的技术工人所占的比例将减少。根据造船厂提供的资料，船厂员工通常需要3到5年的时间才能熟练掌握技术工种。有一家造船厂指出，在其工人队伍中，工龄不足5年的工人占比已达到57%。另一家造船厂的大多数工人的工龄也不足5年。有经验工人的缺乏可能在短期内导致造船厂效率降低。新员工还需要更多的监督，以避免质量问题对成本和进度造成影响。这种监督可能有助于避免出现影响诸如“哥伦比亚”级战略核潜艇的建造进度中发生质量问题和返工的情况。然而，由于新员工的比例不断增加，许多造船厂在提供必要的监督方面将面临挑战。

近年来，美国私营船舶维护工业基地在按时完成美国海军维护计划方面远未达到海军的目标，但这一情况已在逐步改善。根据美国海军的维护计划，在2022财年，私营船舶维护公司仅按时完成了36%的非核动力水面舰艇维护工作。此外，根据美国政府问责局于2024年1月发布的报告，在2015至2022财年期间，私营船舶维护公司维护美国海军驱逐舰所用时间比原计划多出近1万天，维护巡洋舰的所用时间比原计划多出5500多天。报告还提到，美国海军一直难以完成水面舰艇的全部维护周期，这意味着海军没有完成所有规定的维护计划，或取消了部分维护周期。美国海军的这一做法使得其舰艇维护工作积压严重，截至2022年8月，美国海军的水面舰艇维护积压项目总额已达到23亿美元。

虽然美国海军在维护期限方面仍面临挑战，但从2019财年到2022财年，维护延误的平均天数呈下降趋势。美国海军2023年的一份报告指出，自2019财年以来，复杂维护周期的延误天数减少了43%。近年来，私营部门的船舶维护工业基础有所扩大，美国海军的船舶维护能力也因此有所提高。例如，奥斯塔公司（Austal）于2021年在圣地亚哥投资建造了一座干船坞，芬坎蒂尼集团（Fincantieri）于2023年在梅波特投资建造了一座干船坞，BAE系统公司已投资在梅波特地区增加了一套船坞系统，其运作方式与干船坞类似，计划于2025年4月前通过认证。

图2. 为美军提供舰艇维护服务的主要船舶维护公司

美国海军将其中一些改善成果归功于其在2015年对合同授权制度所做的改变，并认为这增加了船舶维护公司之间的竞争。与造船业不同，在船舶维护业中，往往有足够多的公司具备维护能力，因此可能有多家公司竞争同一个维护项目。根据美国海军的文件，自海军改变合同授权制度以来，竞争机会的增加为更多船舶维护公司进入军舰维护市场提供了机会，并推动了工业基地规模的扩展。例如，在以前的合同授权制度下，只有一家在梅波特的船舶维护公司和一家在珍珠港的船舶维护公司能够承接海军大型舰艇的维护工作，而现在有五家船舶维护公司可以竞争梅波特地区的维护订单，三家船舶维护公司可以竞争珍珠港地区的维护订单。

私营船舶维护工业基地一般都有足够的能力支持海军近期计划的水面舰艇维护工作。然而，由于基础设施和劳动力能力有限，此类工业基地并非总有能力完成突然改变的维护计划，如额外增加的工作、紧急维护或战时需求。美国政府问责局指出，至少到2026财年，在美国国内的五个舰队集中区中，船舶维护公司都有足够的基础设施来满足海军和平时期的水面舰艇维护计划。每个舰队集中区（珍珠港除外）的船舶维护公司都表示，他们的基础设施能力通常高于海军的需求能力。

虽然部分船舶维护公司表示，其能够为美国海军提供额外的维护能力，但可供美国海军使用的私营干船坞还受多种其他因素的影响。例如，美国海军需要特定大小的干船坞来容纳不同级别的舰艇，因此可用的基础设施必须与特定的需求相匹配；美国海军计划的维护工作量是不固定的，某些时期比其他时期需要更多的干船坞。因此，美国海军在母港内依赖的私营干船坞有时都无法使用，并且计划外的突发维护工作可能还会打乱海军原计划的维护工作进度。

此外，美国海军可能没有足够的基础设施来实施计划外的维护工作，如额外增加的工作或紧急维护任务。额外增加的工作是指在维护过程中发现的与原始合同中已指定的工作项目相关的额外任务，其中一些可能是在维护周期开始后才发现的。美国海军于2023年11月发布的关于维护合同授予制度的报告指出，额外增加的工作是造成维护延期的重要原因。该报告还指出，美国海军不能依靠船舶维护公司来完成大量计划外、增补到合同中的额外任务。部分原因是，这些工作需要进行合同变更，而变更流程可能需要经历规划、谈判和执行等阶段，所需时间较长。额外增加的工作还可能导致基础设施的实际使用时间超过计划时间，进而影响其他的维护项目。美国政府问责局表示，增长的工作量既增加了成本，也阻碍了维护进度的推进。根据美国海军的文件，这种趋势仍在继续。美国海军2025财年维护计划指出，其正在努力减少额外增加的工作量，以便船舶维护公司能够按时完成更多的维护周期。

除了额外增加工作的问题外，紧急维护任务也会影响美国海军的可用维护能力。这类维护任务通常产生于舰艇部署期间，舰艇可能面临故障或其他需要立即维护的问题。美国太平洋舰队司令于2023年8月发布了一份关于需要在珍珠港增设一个干船坞的备忘录。备忘录指出，在2028年前，该地点能够提供紧急维护能力的时间可能不到可用总时间的一半，太平洋舰队司令将此评估为高风险情况。美国政府问责局的报告也表明，美国海军需要提升其战时维护能力，因为自第二次世界大战以来，美国海军从未同时对多艘舰艇进行战损维护。

在某些情况下，美国海军可能会将其他维护工作转移到有额外能力的地区，以减轻计划外工作造成的基础设施能力挑战。美国海军还计划通过鼓励私营船舶维护公司建造更多的基础设施，以及在私营船舶维护公司用于水面舰艇维护的海军设施内建造基础设施，以应对紧急和潜在的战时维护任务（见表3）。

表3. 海军按舰队集中区划分的新增水面舰艇干船坞容量预测值（截至2024年）

美国海军估计，如果船舶维护公司的劳动力规模水平保持不变，到2031财年的某些时候，美国海军的计划维护工作量可能会超过三个舰队集中区（圣地亚哥、梅波特和珍珠港）的船舶维护公司产能。不过，美国海军通常可以灵活地将维护工作转移到有额外能力的地区。在大多数情况下，当美国海军预计维护工作量超过船舶维护公司维护产能时，其计划在这一时间框架内扩大该维护工作的竞标范围，以便利用其他地方的可用维护产能（见图3）。

图3. 美国海军根据私营船舶维护公司劳动力水平对何时维护工作量可能超过维护能力的估计（截至2024年2月）

有部分美国海军官员表示，由于预计维护工作量的不稳定，他们担心圣地亚哥地区的预计维护工作量可能会超过目前船舶维护公司的维护能力。此外，美国海军官员对梅波特和珍珠港的预计维护工作量不那么担心，因为预计维护工作量的激增将在以后几年出现，这给海军和船舶维护公司争取了更多的准备时间。当加利福尼亚州圣地亚哥、佛罗里达州梅波特和夏威夷珍珠港的预计维护工作量超过该地区船舶维护公司的预计维护能力时，美国海军可能会采取以下应对措施。

加利福尼亚州圣地亚哥。美国海军文件显示，圣地亚哥的维护工作量将在2025财年的第二季度出现下滑，紧接着又会出现激增。美国海军官员表示，这种不稳定的工作量可能会导致可用劳动力数量的减少，因为当预计工作量下降时，船舶维护公司可能会减少其劳动力规模。美国海军官员认为，这个问题将成为制定未来维护时间表的一个重要关注点。为了缓解圣地亚哥的劳动力受限问题，美国海军可能会酌情将维护工作交给西雅图/埃弗里特的船舶维护公司。

佛罗里达州梅波特。该地区的一家船舶维护公司表示，他们正在努力增加基础设施数量，以维护更多的海军舰艇，这将使他们在未来能够增聘数百名全职员工。如果他们能如期成功招聘到所需员工，这将有助于缓解该地区劳动力短缺的问题。此外，美国海军还可能酌情将维护工作授予弗吉尼亚州诺福克的船舶维护公司。美国海军预计，诺福克至少在2031财年之前都具备充足的劳动力，并有能力承接紧急维护任务。

夏威夷珍珠港。一家位于珍珠港的船舶维护公司表示，如果美国海军为他们提供足够的准备时间，他们可以承接更多的维护工作。同样，夏威夷地区维护中心的美国海军官员也表示，如果能稳定地获得维护项目，私营船舶维护公司可以逐步增加工人数量。然而，根据美国海军对2031财年工作量的预测，夏威夷地区私营船舶维护公司的未来维护工作量可能是现在的两倍，而增加夏威夷工人数量的工作可能极具挑战性。如果夏威夷的私营船舶维护公司未来无法满足美国海军的舰艇维护需求，美国海军可能会安排人员进行舰艇维护。根据美国海军在2021年11月发布的一份关于舰艇维护缺口和需求的报告，美国海军人员可能会负责私营船舶维护公司无法完成的维护工作。

美国海军预计，在某些时期，每个舰队集中区域的维护工作量都将使维护工人的劳动时间超过正常工作时间，但其仍低于预计的港口最大维护能力。许多船舶维护公司表示，他们使用分包劳动力来加强其劳动力队伍，并可根据需要创造额外的维护产能。然而，美国海军文件指出，长期以这种方式管理持续激增的维护工作量会影响维护周期的成本、进度和质量。计划外的工作，如紧急维护需求，可能会导致长时间需要短时的大量劳动力，而这可能会使其与计划内的激增工作发生冲突。

1.为造船厂提供的投资

2014到2023财年，美国国防部花费了超过58亿美元来支持本土造船工业基地的发展，并计划到2028财年再增加投资125.7亿美元。这些投资资金包括美国海军为私营船厂提供的合同激励资金、美国海军的直接投资资金以及美国国防部长办公室提供的直接投资资金（见表4）。

表4. 美国海军和国防部长办公室提供的投资（2014-2028财年）

2014到2023财年，私营造船厂总计获得了18.3亿美元的合同激励资金。其中大部分是船厂投资激励，主要用于支持资本和设施投资。然而，这部分资金也包括其他合同激励类型，例如为帮助造船厂按期完工而对造船厂进行投资。美国海军文件显示这些合同激励资金包括：

在2014到2023财年期间，美国海军通过各种机制为美国本土造船厂提供了33.85亿美元的直接投资，其中包括供应商开发资金、海军护卫舰项目的工业基地支持资金以及研发资金。

在2014至2023财年期间，美国国防部长办公室为美国本土造船厂提供了6.28亿美元的直接投资。这些资金主要通过“工业基地分析和维持”（IBAS）项目、《国防生产法》（DPA）第三章的授权以及“国防制造社区支持计划”（Defense manufacturing community support program）提供给造船厂。

美国国防部计划在未来5年内为本土造船厂再提供125.7亿美元的投资。美国国防部已在2025财年的总统预算中申请了用于潜艇工业基地、水面作战舰艇工业基地、制造技术和IBAS的资金。私营造船厂在现有合同内还有剩余的投资激励资金，美国海军可能在未来的造船合同中增加额外的激励资金。

在为本土造船厂提供投资的过程中，美国海军和国防部也遇到了一些问题，其中包括对资金的使用缺乏监督和跟踪，以及投资行动缺乏协调。美国国防部没有持续跟踪、监测或全面评估其所提供的合同投资激励措施和直接投资的有效性。虽然美国海军和国防部长办公室都采取了措施来评估其某些资助工作的有效性，但海军并没有跟踪其所有的投资，具体的投资回报情况也十分模糊。此外，美国海军和国防部长办公室都没有对其造船投资工作进行协调，以避免潜在的重复投资问题。

2.为船舶维护公司提供的投资

负责船舶维护的美国海军官员表示，他们计划将为私营船舶维护公司提供补助资金，以改善其基础设施，但其目前尚未确定海军水面舰艇维护所需的额外基础设施总量。美国海军的干船坞战略指出，海军寻求促进私营部门工业基地的发展，而投资是海军影响这种发展的一种机制。美国海军在“2024财年国防授权法案”中获得授权，可向船舶维护公司的基础设施项目和海事培训项目提供拨款。有美国海军官员表示，海军计划申请与该项授权相关的资金。

美国海军官员还表示，计划中的船舶维护拨款项目将遵循美国海事管理局小型船厂拨款项目的流程。美国海事管理局的官员称，截至2023年，该拨款项目已在15年内向351家小型船厂发放了3.02亿美元的拨款。该计划为海军船舶工业基地内外的各种小型公司提供了支持。从2016财年到2023财年，该计划为海军造船和维护工业基地提供了超过2360万美元的资助。

虽然美国海军总体上寻求扩大私营干船坞的产能，以满足紧急维护需求，并为战时情况提供激增能力，但美国海军目前尚未确定其所需的能力。例如，美国海军尚未估算出其需要多少基础设施，以完成额外增加的工作量和紧急维护任务，并满足战时维护需求。美国海军官员表示，海军尚未决定是否应寻求能够满足其和平时期或战时需求的船舶维护基础设施，也不确定激增能力所需的额外船坞的确切数量，更不知道海军是否有分析能力来确定此类需求。在没有确定水面舰艇维护所需的基础设施数量的情况下，美国海军无法获得决策所需的信息，无法确定应向何处提供补助资金，更无法明确提供资金的具体数额。如果美国海军不参考有关信息就仓促决定向船舶维护工业基地提供拨款，其补助行为有可能导致维护行业产能过剩，扰乱正常的市场竞争环境。

美国海军所面临的造舰难题和维护困境可能十分复杂，其影响因素十分广泛。除了上述的影响因素以外，许多其他因素也在美国海军处理这些难题时发挥作用，其中包括美国海军对于船厂管理缺乏有效的长期规划、造船业的发展和改革需要较长的时间以及社会文化的改变影响美国普通民众对国防产业的看法等等。美国海军可能还需较长的时间才能缓解其面临的造舰难题和维护困境。