中国的行政区划从何时开始进入了一场深刻的变革？从隋唐时期的中央集权到元朝设立的行中书省，几千年来，权力的划分与集中的博弈从未停止。而到了1949年，随着中华人民共和国的成立，新中国的政府在广阔的国土上，又如何通过六大行政区的划分，将这个饱受战乱的国家重建为一个稳定、繁荣的社会？随着1950年代撤销大区，中央对省级单位的直接管理如何铺平了计划经济的道路？

省制起源及元朝的改革

省制的起源和演变是中国历史上一个重要的行政发展趋势。在隋唐时期，‘省’作为中央机构的组成部分，主要承担着皇帝直接管辖下的文书处理和政务监督功能。

随着历史的发展，到了元朝时期，随着对中原的全面征服和统治的深入，元政府对现有的行政体制进行了一系列重大的改革。这其中，继承并改革了金朝的‘行台省’制度，是一个关键的转折点。金朝时期的‘行台省’主要是作为中央政府派出的地方监察机构，其功能和存在更多是临时性的，主要任务是确保中央的政令能够在地方得到有效执行。

然而，元朝对这一制度的改革，则是出于对广阔而复杂地域有效管理的需求。元朝政府建立了‘行中书省’，这不再是简单的临时监察机构，而是转变为一个具有常驻性质的全面行政机构。‘行中书省’的职能包括了征服地区的军事指挥、民政管理、财政税收以及法律执行等多方面任务，其权力和责任远超过了以往任何形式的‘行台省’。

元朝通过‘行中书省’实施的直接行政管控，使得这种省级行政单位从名义上的中央机构转变为具有实际行政权力的地方政府机构。同时，‘行中书省’的设置也为后来的省制提供了一个具体而明确的行政模式，即通过设立常设的行政单位来直接管理各地，确保中央意志的贯彻执行。

这一改革使得省级行政单位从中央的延伸转变为具有实地管理职能的常设机构，为中国后续朝代的省制发展和完善奠定了坚实的基础。

中华人民共和国初期的行政区划调整

1949年中华人民共和国成立之初，国家面临的是一个庞大而复杂的管理任务。新政府在加强中央集权和地方实权之间寻找平衡，提出了实行中央领导下的区域制度。

为此，设立了华北、东北、华东、中南、西南、西北六大行政区，每个行政区都设有相对应的中国共产党地方局，这些地方局的设置与行政区的划分相一致。这种划分方式其实是把抗战时期的地下党结构转化为了正式的行政管理机构。在战争年代，党的地方局已经实际承担了地方政权和军事指挥的双重职能，这种设置在战后的和平建设时期被继承并加以正式化，目的在于确保中央的政策能够在各地得到快速有效的执行。

这些大行政区的建立，旨在通过区域管理中心对所辖的省、市、自治区进行统筹管理。各地方局不仅负责党的工作，还负责地方的行政管理、经济发展和社会秩序，这种管理模式在很大程度上强化了中央对地方的直接控制力，同时也提高了政策执行的效率。

每个区域中心都设立了由高级干部组成的行政委员会，这些委员会负责制定和执行区域内的发展计划、社会管理以及应急措施等。在中央的指导和监督下，这些大行政区的行政机构和党的地方局共同努力，确保了政策的连贯性和指令的下达。

华东局的设立，特别强调了经济发展和土地改革的双轨进程，它直接影响了江苏、浙江、上海等地区的快速工业化步伐和农业现代化的推进。华南局则更多地聚焦于广东、福建等沿海省份的对外贸易和工业发展，加强了这些地区在全国经济结构中的地位。

向省级直辖转变

1952年至1954年间，中国政府面临着新中国成立后初期的种种挑战，为了进一步集中权力、强化中央对全国的领导，中央政府作出了一项重大的行政改革决策。这项决策的核心是撤销六大行政区的行政委员会建制，改变此前通过区域制分管各地的局面，直接改为中央政府对各省级单位进行管理。

随着国家建设的深入，特别是经济计划即将全面展开，中央政府需要更高效、更集中的体制以确保计划的顺利实施。因此，各省、市、自治区从此由中央政府直接管理，不再通过大区层级的中间机构。这种直接管理模式减少了行政层级，避免了因多层级管理带来的决策传递的延迟和执行的变通，使得中央政令能够迅速有效地贯彻到地方。

1953年，中国正式开始实施第一个五年计划（简称“一五计划”），这是一项涉及全国范围的大规模经济发展计划，旨在推动中国的工业化进程，尤其是重工业的发展。而为确保“一五计划”的顺利实施，中央必须对全国的经济事务进行更为直接和有效的管理，因此撤销行政大区的做法是为计划经济体制下的高度集中管理奠定基础。

这样一来，中央不仅能够更准确地掌握各省的经济情况和社会状况，还能根据各地的实际需求更及时地做出决策，避免了中间层级可能带来的信息滞后和政策失效。这种直接管理的模式为后续“一五计划”的实施创造了更加稳定和高效的条件。

例如，东北地区作为“一五计划”中的重要工业基地，此前由东北局和东北行政委员会负责管理。在撤销大行政区后，中央对这一地区的工业建设计划更加直接了当，能够迅速根据需要调拨资源、人员和技术支持，确保了东北地区在重工业建设上的快速发展。同样的，在中南、西南等地区，撤销行政区后的直接管理方式，使得地方党委和政府更加集中精力落实中央的经济发展方针，而不必再通过区域性机构层层传递命令。

“市管县”体制的形成

随着1960年代的到来，中国在行政管理上开始了一项新的探索，即“市管县”体制的推行。这种体制的核心是由地级市直接管理所辖的县级行政单位，旨在简化行政结构，增强地级市对下辖县区的管理效率，特别是在物质技术条件相对落后、资源相对匮乏的情况下，这一体制被视为一种切实可行的解决方案。

在当时的中国，交通和通讯基础设施相对薄弱，经济发展水平参差不齐，许多县级行政单位的资源管理和生产发展都面临诸多困难。县城作为农村与城市之间的枢纽，劳动力是其最重要的资源之一。城市在这个时期的主要任务之一是如何合理、有效地控制和分配劳动力，以确保农村生产力和城市发展的平衡。于是，“市管县”体制应运而生。通过市直接管理县，能够减少层级间的行政沟通障碍，确保城市能够快速调用和调配县级劳动力资源，并进行统筹规划。

到1960年底，全国88个地级市中，已有50个地级市实行了对下辖县的直接领导。此外，京、沪两个直辖市也通过类似的机制直接管理各自的周边县区。至此，全国共有52个市对237个县、自治县进行直接管理，覆盖了58%的地级以上城市。

这一时期，许多地级市在实施“市管县”体制后，得到了显著的经济提升。比如，一些工业基础较为薄弱的县，在被纳入城市直接管理后，迅速调整了产业结构，将劳动力和资源更多地向工业项目倾斜，从而促进了县域经济的快速发展。同时，县城与城市的联系进一步加强，城市的基础设施建设也对县域的发展产生了积极的推动作用。

“强县扩权”改革的推广

进入1992年后，中央政府在全国范围内启动了“强县扩权”的改革试点，率先在经济发展相对较快的省份展开，如浙江、河北、江苏等地。这项改革的核心目的是将地级市所掌握的部分经济管理权限直接下放给经济基础较好的县市，从而让这些县市在地方经济的发展中拥有更大的自主权。

在以往的行政体制中，县级单位的权力相对较弱，大部分经济决策权集中在地级市层面。县级政府在财政、招商引资、基础设施建设等方面的权限有限，必须依赖地级市的审批和指挥。虽然这种模式有助于中央和省级政府更好地掌控地方经济，但它也在一定程度上束缚了那些经济潜力巨大的县市的发展。许多经济较发达的县由于权力不足，难以灵活应对市场变化，错失了不少发展机遇。针对这一问题，“强县扩权”改革提出了新的解决方案，即通过下放权限，让县级政府拥有更多的自主权来推动当地经济发展。

以浙江为例，作为改革开放的前沿阵地，浙江省一直是中国经济发展的亮点地区。通过“强县扩权”，浙江的一些县市迅速抓住了改革带来的机遇，增强了自身在经济发展中的话语权。比如，义乌市通过这一改革，获得了更多的经济决策自主权，能够自主规划市场发展、招商引资政策，并推动当地的物流、贸易等行业迅速壮大。这使得义乌逐渐从一个普通县城转型为全球知名的小商品集散中心，成为“强县扩权”改革的典范。

类似的情况也发生在江苏、河北等地。江苏省的昆山市，在“强县扩权”改革之前，作为苏州市下辖的县级市，虽然经济基础较好，但各项重要决策仍需经过苏州市的批准和协调。然而，随着改革的推进，昆山市获得了更多自主发展的权力，特别是在税收、土地审批等方面有了更大的灵活性。依托这一改革，昆山市迅速吸引了大量外资企业进驻，成为中国县域经济中的一匹黑马。在电子信息产业、制造业等领域，昆山的发展速度甚至超过了不少地级市。

通过将地级市的一部分经济管理权限下放给县市，中央和省级政府能够更加专注于宏观经济调控和战略性发展，而地方政府则可以根据自身的实际情况，灵活调整经济发展策略。这种上下协同的管理模式，提高了整个行政体系的运作效率，促进了区域经济的均衡发展。

参考资料：[1]范方志,汤玉刚.政府间纵向分权的契约性质——以浙江强县扩权、强镇扩权为例[J].财经问题研究,2007(11):10-14