关键词：营商环境
【编者按：营商环境是一个国家和地区经济软实力的重要体现，是提高国际竞争力的重要途径。世界银行发布的一项报告表明：良好的营商环境会使投资率增长0.3%，GDP 增长率增加0.36%。习近平同志曾多次指出要“营造稳定公开透明、可预期的营商环境”，推动我国经济持续健康发展。得益于完善的法律制度、简单的税制和低税率、自由流通的资本和信息、配套齐全的基础设施、专业高效的政府及专业人员，香港在全球经济自由度体系指数、营商环境等多项排名中，常年名列前茅。在世界银行发布的2020年《全球营商环境报告》中，中国香港综合排名全球第3位，香港也因此成为全球投资首选目的地之一，其在营商规则的先进经验为周边地区及城市提供参考。具体来讲，香港在营商环境方面的经验有以下几点值得借鉴：（一）提倡政府“精明规管”。香港营商规则与2007年起推行的“精明规管”计划关系密切，这个计划目的是通过规管检讨以及提高香港商业牌照服务的效率、透明度和方便营商度，以降低业界的遵规成本和优化发牌程序，从而提升香港的长期竞争力。计划覆盖从措施酝酿、制订、征询、实施到检讨全流程。香港的“精明规管”计划有几点经验值得学习：首先，香港特区政府在新规出台前的征询环节特别关注三方面：一是明确推行规管的目的，二是商业机构、特别是中小企业会不会没法遵从新规；三是新规出台后会给一段时间商业机构作为适应期，让措施更友善。值得一提的是，特区政府引入第三方对新措进行商业环境影响评估。评估会特别关注“不合比例地影响中小企业”的问题，并在香港全社会形成了一套行之有效的机制；同时，特区政府还会整体评估企业对现有及未来法规的承受能力。其次，特区政府对已出台的规管措施保持的自我检讨机制：是不是每一项事项都由政府规管？能不能由行业自行管理或者引入第三方监察？我们认为，对规管措施的持续跟踪和检讨，是“精明规管”最有价值的做法之一。最后，政府机构通过各种渠道，定期听取商业机构对规管措施的意见和建议，比如征询外商对进口贸易措施的意见，参考他们提供的国际经验，一方面及时调整规管措施，另一方面保持香港与国际规则接轨的优势。需要强调的是，所谓“遵规成本”不仅商业机构有成本，政府机构其实也成本，难落地、难执行，都是政府治理的成本——因此，“精明规管”同时优化政府治理。（二）尊重市场主体需求。改善营商环境的最终目的是为了激发市场活力，促进经济发展，因此，企业的感受和评价是最核心、最根本的。为了紧扣企业需求，切实提升市场主体的满意度，香港政府特别设立了营商联络小组，旨在提供一个正式讨论的平台，以加强与企业、协会以及业内人士的沟通和交流。每次小组会议均由相关政府部门派代表出席，就规管执行细则、牌照发放等与业界交换意见，从而找出可改善的地方，所有相关企业、商会或业内人士均可报名参加。据不完全统计，2007—2017 年十年间香港各界共商议题超过1100 个。很多在营商联络小组会议上提出的建议，都获得了政府采纳，如引入综合食物店牌照、放宽美容／健康食品的注册规定、预先包装食物营养资料标签量小宽免制度等。（三）加强政府服务。香港看似没有任何针对外资企业的优惠措施，但实际上本港相关政策或优惠适用于所有在香港注册的企业，包括本地、内地及海外的企业。香港政府还设立了香港政府一站通、方便营商咨询电子平台、牌照申请进度查询系统，鼓励发放牌照部门设置“方便营商主任”，以及成立投资推广署等，为企业和投资者提供各种服务。目前，香港九个发牌当局（屋宇署、机电工程署、环境保护署、消防处、食物环境卫生署、路政署、民政事务总署、康乐及文化事务署及水务署）均已设置专责的“方便营商主任”，投资推广署还在全球多个重要的商业城市设立了代表处，确保为投资者提供快速便捷、完善可靠的服务。（四）营造方便营商文化。面对日益激烈的国际竞争，香港对自身的定位和发展方向十分明确，即主要是为企业提供理想的营商环境，在公平和高效率原则下，为企业提供广泛优质的专业服务，以帮助企业国际化发展。在这一理念的推动下，香港政府对方便营商文化大力支持和推广，特别是在政府部门，主要做法有：组织公务员定期培训和讲座，设立方便营商措施内联网站，举办方便营商经验分享会和研习班等，以进一步推广方便营商及精明规管的文化。另外，香港政府还要求一些须处理大量发牌工作的部门（包括屋宇署、食物环境卫生署、消防处及民政事务总署等），必须就其牌照服务定期调查顾客的满意程度，以进一步了解企业的感受和需要，从而作出改善。（五）注重法规政策适时修订。市场经济本质是法治经济、规则经济，有法治、有规则，才能有公平、诚信、平等的市场交易，才会助推市场经济发展。香港现行的法律体系是在承袭英国法律的基础上形成和发展起来的。与中国内地不同，香港的法律体系既包括成文法，也包括已经生效的判例。这一点在合同法方面尤为突出，香港至今没有一部成文的合同法条例，而主要是由无数的合同判例所构成。这就使得香港法例能不断适应变化，即时通过判例作出新的决定。另外，为了紧贴国际发展趋势和标准，香港政府还会不时检讨有关政策、法例和程序，以期更有效管理和更加公平地保障各方利益。例如，香港《公司条例》从1932 年开始几乎每年都有修订。1984 年，香港还设立了公司法改革常设委员会，专门负责香港公司法的不断修订，从而顺应了公司的不断发展。（六）重视营商环境影响评估。香港优化营商环境的另一个独特做法是鼓励和要求各决策局（部门）在推出新的规管或牌照前，应先评估该规管对营商环境的影响，以便更好地顾及业界的经营情况和负担能力，以及了解益处和相关的遵规成本。为了便于各决策局（部门）系统开展评估，香港政府还建立了一个营商环境影响评估架构，它是政府部门进行营商环评的一般指引。主要包括四个阶段：第一阶段，检讨政府介入理由，研究相关案例，提出可行方案；第二阶段，识别受影响的行业及企业，并设计业界咨询；第三阶段，开展业界咨询，评估各相关方受到的影响，包括益处、遵规困难、遵规成本及行政负担等；第四阶段，总结评估结果，提出修改建议。通过进行营商环境影响评估，有关政府部门能及时掌握受影响行业的关注点及遵规困难，有助政策局及部门改良或完善其规管建议，避免不合理的规管举措和规定，并在无损公众利益的前提下降低企业营成本。】
香港特别行政区作为国际金融、航运、贸易中心，以良好的营商环境吸引了众多海外和内地投资者前往投资创业。香港特别行政区营商环境改革创新以治理目标便利化、治理内容精准化、治理方式协同化为主线，折射出“市场主导+政府促进”的治理理念、开放型经济体国际化的发展定位和高效回应市场主体诉求的行动路线，其在营商环境治理领域积累的经验对内地各地方政府具有参考性和示范性作用。本文通过深入分析香港特别行政区营商环境改革进程，讨论其营商环境治理经验的可借鉴性，探寻内地深化政府职能转变、优化营商环境的合理路径。
一、问题的提出
营商环境作为政府所营造的政务、市场、法治和人文等各种环境的有机复合体，对经济发展、市场运行和企业经营等方面的影响是全方位的。目前，营商环境治理已成为现代政府治理和竞争的新场域，学界依照市场化、法治化和国际化的基本逻辑进行区域营商环境治理实践和学理研究。其中，市场化研究聚焦市场经济体制改革、招商引资、行政审批制度改革三个方面；法治化研究聚焦营商环境优化过程的法治化以及营商环境建设结果两个方面；国际化研究聚焦以自贸区为研究对象的案例式探讨和开放型经济体制两个方面。已有研究体现出理论与实践相结合、定性与定量分析方法兼具的特征，但是对区域营商环境治理和比较研究的成果较少。同时，现有研究大多侧重从政府治理层面分析政府服务效率以及经济体制改革对企业外部运营环境的优化提升，少有对特定经济体的经济体制和行政体制的深度解析。
香港特别行政区（以下简称“香港特区”）作为国际金融中心、国际商贸中心以及运输和物流枢纽，在各类经济测评体系中表现出较强的竞争力，但是有关香港特区的研究大多集中在以“一国两制”为背景的香港特区政治体制设立与运行层面，很少聚焦于营商环境。同时，以香港特区营商环境为主题的既有研究，基本还停留在对香港特别行政区政府（以下简称“香港特区政府”）的营商环境治理措施和政策进行陈述和解析层面，在真正意义上的比较研究和借鉴意义的梳理归纳方面仍有较大空间。香港特区得天独厚的制度优势和市场经济国际化水平，在带动区域经济发展的同时，也为香港特区政府提供了先进的治理理念和治理方式，在此背景下，其突出的营商环境治理成效值得我们深入研究和学习借鉴。
综上所述，本文试图在系统归纳香港特区政府营商环境治理举措的基础上，探析其治理模式的成因，并针对内地营商环境治理过程中出现的问题进行经验性总结，以期弥补学界在香港特区营商环境研究方面的短板，为内地各地方政府的营商环境治理带来启示。
二、香港特区营商环境治理创新方式
香港特区政府以降低企业遵规成本为治理重心，通过更新治理内容、改革治理机构、引入企业参与等方式，不断优化营商环境。香港特区政府治理实践的不断发展，促使香港特区的营商环境治理呈现出治理目标便利化、治理内容精准化、治理方式协同化的特征。
（一）治理目标便利化
营商环境便利化是香港特区政府营商环境治理的重要目标，同时也是其营商环境治理改革的基本价值导向。
一方面，“市场主导，政府促进”原则和理念的提出，对香港特区政府经济治理职能的履行提出了新的要求：“政府的主要责任是创造最有利营商的环境，便利市场运作及促进市场发展。”另一方面，香港特区政府实施的营商环境治理计划也将便利化确立为治理目标。一是“方便营商计划”。该计划是香港特区政府执行的第一个营商环境治理计划，其中明确提出“我们的目标是，使政府在可能范围内，尽量方便营商”。该计划将减少繁文缛节、取缔过分规管、减低企业遵规成本作为建设便利化营商环境的主要落脚点。二是“精明规管计划”。该计划于2007年推出并持续实施至今，其中“方便营商度”被设立为该计划的主要指标。降低企业遵规成本是香港特区政府实现营商环境便利化的着力点，比如“精明规管计划”中提出，以降低业界的遵规成本提升方便营商度，进而提升香港的长期竞争力。2021年至2022年，香港特区政府通过该计划制定了108项推动营商环境便利化的改革措施。香港特区政府围绕降低企业遵规成本，从精简流程、更新规管要求、加强支援服务、改善牌照申请指引、应用信息科技等多个维度出发，制定并落实方便营商措施。
（二）治理内容精准化
香港特区政府遵循企业生命周期规律对营商环境进行治理，精准区分处于初创、经营等不同发展阶段的企业，提出有针对性的治理方案。
就企业初创阶段而言，香港特区政府设立相关职能机构服务初创企业。比如，设立公司注册处提供办理企业注册成立或登记服务，并登记企业及其他实体按照有关条例规定必须交付的文件。再比如，设立投资推广署为投资者提供从业务筹划到实施扩展等各个阶段的专业意见和支援服务，以吸引境内外企业入驻香港。在设立职能机构的同时，香港特区政府还出台了多项初创扶助计划，旨在向初创企业提供帮扶，比如香港贸易发展局出台的创业培训计划“创业快线”、香港科技园推出的“创业培育计划”等。
就企业经营阶段而言，香港特区政府推出了一系列营商环境治理措施和计划。一是将29个政府部门纳入“精明规管计划”，通过精简规管、削减企业遵规成本等措施为企业“拆墙松绑”。二是针对不同规模的企业，从企业融资、业务拓展、技术应用等方面制定多项有助于企业经营的扶助计划，中小企业是这些经营扶助计划的主要服务对象。比如，为提升中小企业竞争力，香港贸易发展局推出“T-box升级转型计划”；再比如，为解决中小企业融资难问题，香港特别行政区工业贸易署出台中小企业信贷保证计划、中小企业市场推广基金等中小企业资助计划。这些中小企业经营扶助计划的出台，使香港特区政府的营商环境治理在依据企业生命周期进行划分的基础上，又在企业规模方面提升了治理的精准化水平。三是为进一步提升治理的精细化水平，推出“个案主任制度”，委派个案主任为企业提供个性化、跟踪式的牌照申请服务。比如，香港消防处通过建立个案主任制度，“在审批新建楼宇建筑图则时，加强与认可人士及屋宇署的沟通”。
（三）治理方式协同化
面对日趋复杂、多维跨界的公共问题，在公共服务供给、社会建设等众多领域突出协调配合、协同增效的协同治理就显得日益重要。治理方式协同化是香港特区营商环境治理最显著的特点，也是影响香港特区政府营商环境治理成效的关键因素。香港特区政府营商环境治理方式的协同化主要体现在两个方面，一是政府部门之间的协同治理，二是政企之间的协同治理。
就政府部门之间的协同治理而言，效率促进办公室是实现政府部门之间协同治理的枢纽。效率促进办公室是香港特区政府负责协调和统筹方便营商工作的职能部门，其下属的方便营商组负责工作的具体执行。效率促进办公室通过多种创新机制推进香港特区营商环境的协同化治理。其一，建立顾问机制。委派管理参议主任以顾问的身份进驻其他政府部门，从管理结构、业务流程、资源管理等方面向入驻部门提供助推方便营商的建议，进而影响入驻部门的决策，构建跨部门的协同治理关系。其二，建立交流机制。通过组织“方便营商温故知新工作坊”“方便营商苦与乐交流会”等经验分享会，促进不同部门公务人员的相互交流，分享营商环境治理工作体会和经验。其三，建立培训机制。在公务员培训处举办的入职讲座上向各政府部门新入职公务人员宣讲方便营商文化，并要求审批部门对审批人员做相关培训。
就政企之间的协同治理而言，香港特区政府与企业之间主要依靠方便营商咨询委员会这一非法定公营机构实现营商环境的协同治理。方便营商咨询委员会的主要职能集中在两个方面：其一，以提升营商环境竞争力为目的，就现行的监管规则和制度提出建设性意见；其二，在政府部门与企业之间充当沟通交流、协同治理的组织平台。方便营商咨询委员会协同功能的发挥则主要体现在人员构成和工作机制两个方面。其一，人员构成。方便营商咨询委员会的委员均由财政司司长委任，主要分为官方委员和非官方委员两类。官方委员包括效率促进办公室、商务及经济发展局、环境及生态局等政府部门的官员；非官方委员则由企业代表、商会代表担任。他们定期向财政司司长提供营商环境治理意见。其二，工作机制。方便营商咨询委员会主要通过方便营商咨询委员会会议、营商联络小组会议实现政企之间的协同治理。方便营商咨询委员会会议每年召开一次，由官方委员与非官方委员共同听取方便营商咨询委员会下设三个专责工作小组的工作汇报，并跟踪“精明规管计划”的实施情况。营商联络小组是香港特区政府为加强与企业的沟通而提供的讨论平台，依照行业划分为戏院、家庭娱乐中心、主题公园及其他景点等十个小组，均由方便营商咨询委员会监督、管理。营商联络小组的每次会议均有相关政府部门代表出席，就执行层面上的规管及牌照事宜与企业交换意见，并直接回应企业代表提出的问题。企业代表参与营商联络小组会议主要通过三种方式：一是行业商会邀请，二是效率促进办公室的方便营商组邀请，三是企业自主申报。
三、香港特区营商环境治理模式的逻辑归因
（一）“市场主导，政府促进”经济治理理念的价值指引
治理理念的革新是治理方式变革、治理效能提升的认识基础和思想保障。香港特区政府根据市场环境内外部变化及经济发展的需要，将经济政策的自由主义导向逐渐转向“市场主导，政府促进”的治理理念。在此理念指导之下，“大市场、小政府”成为政府与市场关系的基本功能定位。一方面，市场被认为是“激发经济效率和资源分配的最有效方法”；另一方面，经济治理理念的革新引发政府经济治理职责的变革。营商环境是一种特殊的公共产品，优化营商环境意味着政府经济职能履行方式的重大转变。香港特区政府将提供完善规管机制和制度以及便利市场运作和促进市场发展确立为其主要的经济治理职责，并对履行经济职能的方式作出相应调整，以应对经济治理职责的新变化。治理营商环境不仅是香港特区政府经济治理理念革新的必然结果和转变经济职能履行方式的必然选择，更是提升经济治理效能的应有之义。
（二）开放型经济体秉持的国际化发展定位
开放型经济体在与国际市场紧密结合的同时，受国际竞争的影响较大，对外部市场的依赖性更强。因此，开放型经济体更注重于提升吸引外来企业、人才和资金的能力与水平，以此增强自身的国际竞争力。而优化营商环境作为政府等多元主体在政治、经济、法治及对外开放等领域开展的一项制度建设，十分适应开放型经济体为投资主体营造公平投资软环境的需要。一直以来，国际市场和对外贸易对于香港特区的社会经济发展具有重要意义。从历史沿革的角度来看，一方面，香港在开埠前地理位置偏，人口少，自身无法形成规模较大的内部市场；开埠后，香港成了英国商人向周边地区倾销商品的桥头堡，势必要建立一套有利于对外贸易发展的制度。另一方面，随着香港逐步成长为亚洲金融中心与商业枢纽，其自身经济的开放程度与市场的国际化水平得到进一步提升。为维持经济的稳定增长，香港特区政府需通过塑造公平竞争环境、不断简化税制并降低税率、提升资金自由流通水平、提供国际级基础设施建设等举措，为企业提供更为完善的营商环境。
（三）高效回应和满足市场主体经营的现实需要
各经济体的社会经济条件不同、自身市场成熟程度不同，其市场主体所表现出的特点与经营需要也不尽相同。这就要求政府从分析治域内市场主体的特殊性出发，以适应市场主体经营需要的方式履行经济治理职能。香港特区市场主体的特殊性表现在企业规模属性与行业分布两个方面。一方面，中小型企业是香港经济的基石，有超过36万家，占香港企业总数的98%，合共聘用约45%的私营机构雇员，对香港的经济社会发展具有重要作用。相较于大型企业，中小型企业在与政府打交道的过程中常处于弱势地位。比如，政府在招商引资中更倾向于为大型企业提供优惠政策，而忽略中小型企业的经营诉求。香港特区政府以优化营商环境为政府经济治理职能的履行方式，使不同规模的企业能够相对公平地享有政府提供的制度软环境，有利于更好地满足中小型企业的经营需要。另一方面，香港特区的比较优势已由昔日从事低技术及劳动密集型产业，转为高增值和以知识为主的经营活动。金融服务、旅游、贸易及物流、专业及工商业支援服务是香港经济的四大支柱行业，就业人数在2021年占总就业人数的40.1%。这四大支柱行业均为第三产业，产业结构的变动与升级对政府履行经济治理职能提出了更为复杂的要求。而优化营商环境作为政府履行经济职能的新方式，能够更好地适应香港产业结构的升级，解决由产业结构变动与升级引发的治理问题。
四、香港特区营商环境治理模式的经验借鉴
（一）建立覆盖市场主体全生命周期的规制服务链
市场主体（企业）在从开办、经营到破产的全生命周期中，无法提供自己所需要的（制度）资源。政府持有的制度资源是企业的刚性需求，从而形成了企业对获取资源的诉求，产生了企业对营商环境的依赖。因此，政府应当使营商环境资源合理分布在市场主体生命周期的各个阶段，实现对市场主体生命周期的全覆盖。香港特区政府着眼于市场主体的发展轨迹，以市场主体全生命周期为治理线索，关注市场主体从开办到经营到破产的全过程，对治理组织、治理政策以及治理资源进行合理布局，形成了覆盖市场主体全生命周期的服务链。虽然内地各地方政府已开始尝试以市场主体生命周期为线索布局营商环境资源，试图建立覆盖市场主体各个发展阶段的规制链、服务链，但是仍然存在营商环境资源在市场主体生命周期各阶段分配不均、重事前审批而轻其他阶段的服务等问题。比如内地的一些地方政府倾向于对市场主体在开办阶段与存续经营阶段，通过降低市场准入门槛、减税降费、加强事中事后监管等方式优化营商环境，但是对破产退市阶段缺乏重视。
（二）提升涉企机构协同治理效能
营商环境是涉及政治、经济、社会、文化等诸多方面的复杂系统，因此营商环境建设与治理不可能仅靠某一个政府部门单打独斗，而是需要不同的政府部门齐头并进。香港特区政府以协同治理为机构改革主线，推动营商环境治理体制优化，不断调整治理机构的职能、结构和互动关系，使之适应营商环境的治理需要。一方面通过建立实体性的营商环境专责治理机构，使政府的营商环境治理职能有了专门的组织载体；另一方面通过调整组织结构、优化组织职能、完善工作机制等举措，建构起常态化、制度化的协同治理机制，使实体性的营商环境专责治理机构在政府营商环境治理体系中起到协同枢纽的作用，进一步提升协同治理效能。
提升治理机构的协同治理效能是优化营商环境的应有之义。但在内地，地方政府营商环境治理机构的协同效能仍有较大的提升空间。一方面，各地方政府中少有实体性的营商环境专责治理机构，虽然大多成立了营商环境办公室，但往往以“一个机构挂几块牌子”的形式出现，不但难以凸显营商环境治理工作的特殊性与重要性，而且会导致治理资源的分散。另一方面，各地方政府的营商环境跨部门协同治理过度依赖于小组政治的推动。小组政治虽然形成了权力高密度集合的政治结构，也担负着协调监督功能，但是由于这种营商环境领导小组并非常设的政府职能部门，因此制度化水平较低，据此形成的协同关系很难为厘清各部门之间的权责边界提供条件；而且出于部门利益的考量，各部门参与协同治理的意愿也不甚明朗，这就导致各地方政府的营商环境治理难以产生协同效应。组织是功能的载体，没有承载功能的组织就无法实现治理目标和落实治理计划。因此，内地各地方政府应当逐步建立实体性的营商环境专责治理机构，确保政府的营商环境治理职能得到有效履行，发挥协同治理枢纽作用；同时，通过优化机构职能、完善机构工作机制等手段，打通营商环境治理机构间的组织壁垒，提升营商环境协同治理的稳定程度和制度化水平。
（三）完善市场主体参与机制
推进营商环境建设是一项复杂的系统工程，需要政府、市场、社会组织等多元主体共同营造和构建制度环境。治理权威多元化与治理主体差异化是实现营商环境多元主体治理的内在要求。满足这一内在要求的最好方式，就是引导企业参与营商环境治理，并使之成为政府营商环境服务供给的受益者和评价者。香港特区政府在营商环境治理中积极吸纳企业参与，通过方便营商咨询委员会会议等监督机制、营商联络小组会议等意见交换机制、营商咨询电子平台等咨询机制，确保市场主体的参与深度和参与水平。
内地的营商环境治理则在政策供给与政策需求两方面存在一定的断裂：一方面，政府治理政策对企业经营诉求的回应性不足；另一方面，企业缺少相对稳定的营商环境治理参与平台。在内地，座谈会、约谈会等形式仍然是各地方政府吸纳企业参与营商环境治理的主要机制，但是座谈会的主体、内容、程序等方面的设计具有较强的随意性，难以保障市场主体参与治理的常态化和有效性。因此，应当尽快建立健全企业营商环境参与机制，确保企业在营商环境治理中的主体地位，急企业之所急，治企业之所需，形成政企合力，推动营商环境不断优化。
五、研究展望
香港特区政府通过制定治理计划、改革治理体制以及创新治理机制等方式，形成了以治理目标便利化、治理内容精确化和治理方式协同化为主要特征的香港特区营商环境治理模式，其治理经验对内地具有借鉴性与启发性。本文从整体性视角出发对香港特区营商环境治理模式进行总结，但是在一些方面仍留有未尽之处：一是梳理香港特区营商环境治理模式的形成及发展历程；二是理顺香港特区营商环境治理模式中治理组织的性质、权责边界以及组织间关系，集中探讨应如何搭建涵盖政府部门间协同、政府部门与公营法定机构间协同、政企间协同的强协同治理模式，如何厘清权责边界，如何推动营商环境优化，等等；三是对香港特区营商环境治理模式中的各类创新方式进行价值判断，结合内地营商环境治理实践明确其可借鉴性。以上未尽之处，将在后续研究中进一步讨论。
本文摘录自《招商引资研究报告》2023年11月号
