#律师来帮忙# 自1982年以来，国务院经历了九次机构改革，但常陷入“精简”与“调适”的困境，出现“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。自上世纪90年代以来，基层机构频现行政滥权与粗暴执法的问题，甚至引发本世纪初的城市暴力事件。现有研究主要将这些问题视为制度异化的结果，如“职责同构”导致机构膨胀、编外人员扩张等。然而，这些解释忽视了政府机构的复杂性超越了传统科层组织的范畴，以及组织环境在政府行为中起着核心作用。为此，本文将从组织与环境关系的视角解释为何将城管称为“兜底部门”，并探讨城管作为一线行政部门在科层体系中的特殊地位及其与摊贩冲突的制度根源。 兜底部门是一种特殊的政府机构类型，主要负责处理核心业务之外的“剩余事务”，这些事务往往不易归类或常规化。在组织理论中，政府机构根据任务分派而设立，各种任务形成不同的工作单元。与传统的科层组织相比，兜底部门更灵活，能够有效应对不确定的环境，通常具备较高的自由裁量权。在初始部门设置中，这些机构就考虑到了环境变化所带来的挑战，因此能够更好地处理偶然性较大的非常规事务。通过对各部门的地位和工作界面进行分类，兜底部门的存在揭示了组织结构的复杂性，在整个行政体系中其在协调内部资源与应对不确定性方面扮演着不可或缺的角色。 与传统执法部门不同，城管作为伴随城市化进程而设立的新部门，其职责模糊且缺乏统一的法规和垂直管理体系，往往被定位为“兜底管理”部门，承担那些传统部门难以处理的职责。通常将任务分为简单易处置和复杂难处理两类，后者在城管执法中尤为突出。这些事项多是其他市政部门遗留下来的“剩余事务”，即使是核心业务如市容管理，其包含的事务往往细小琐碎且难以界定。剩余事务难以处理的原因主要有两个：一是行政职权交叉，部门间难以明确划分职权；二是社会上对这些事务的性质存在争议。例如，违法占道经营的管理涉及工商、食药监和交管等多个部门，而市民对占道行为看法不一。 城管在城市治理中承担了大量额外责任，却缺乏相应的权力与资源支持。随着城市化的快速推进，城市治理事务日益复杂，传统部门难以有效应对新出现的“剩余事务”，促使城管成为专门负责处理这些事务的机构。这些剩余事务主要包括新出现的社会管理问题，如摊贩治理，以及一些琐碎但难以归类的事务，比如噪声污染。由于职权交叉，城管在执法过程中常常面临资源不足和执法权不完整的问题。例如，噪声污染的治理需要多个部门协作，而城管虽然负责查处，却缺乏必要的审批权，导致其执法效果大打折扣。 城管在城市治理中处于尴尬的位置而难以有效履行职责。由于缺乏明确的法律地位，城管在大多数城市并非行政机关，而是事业单位或参公单位，其执法权仅限于象征意义，实际工作往往面临编制不足的问题。随着政府对“慵、懒、散”问题的整治，城管部门经常被问责，承受了更多行政压力，而实际上，城管是被迫处理涉及多个部门的复杂事务，并承担了所有责任。城管执法力量的不足使得一线执法主要依赖“临时工”，而这些“临时工”通常是待遇较低、流动性大、缺乏职业忠诚度的人员。城管的执法冲突不仅源于其“兜底部门”的性质，也反映出当前城市治理体系中的深层次问题。 城管执法面临两个结构性困境：一是执法力量不足，过度依赖不具执法权的协管员，现场控制困难；二是舆论环境不利于执法，常常造成执法人员在面对挑衅时不敢采取必要措施。街头执法并非易事，城管为避免冲突更倾向于采用非强制手段，而在上级压力下，执法冲突则难以避免。城管执法主要在街头进行，其特点是任务不可预先设定，且执法过程易受外部环境影响。尽管城管有控制现场的资格，实际情况却常常失控，甚至出现执法冲突。城管执法的规范流程，如“三步式”执法，虽然旨在增强文明执法，但往往限制了执法人员的自由裁量权，并降低了执法效率。 作为我国城市管理的专门机构，城管不仅需要完成上级政府下达的各项任务指标，还必须面对民众日益多样化的需求。城管部门内部上上下下都将其机构称为“兜底部门”，专门负责处理其他市政部门因相互推诿或不愿承担的职责。城市治理是国家治理的重要组成部分，推进城市治理体系和治理能力现代化是实现国家治理现代化的重要内容。城市执法，特别是城管执法，是城市治理的重要手段之一。然而，由于执法内容和对象的广泛性以及基层社会的复杂性，城管执法往往因日常利益冲突演化为公共冲突事件，因此，如何提高城管作为“兜底部门”的社会认同，是新时代所应解决的课题。