作者：田先红 刘天文 摘要:近年来，随着国家治理体系与治理能力现代化建设的不断推进，基层治理的“硬任务”压力与强责任监督压力越来越重，乡村干部被置于高强度的监督问责之中。由于职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、基层监督与问责的强化等原因，基层干部的避责行为呈蔓延之势。“循证式治理”正是当前乡村干部的避责行为塑造出来的一种治理样态，“行动前寻找合法性依据”“行动中坚持按章程办事”“行动后积极制造证据”“建立循证基础”是其主要的行为逻辑。这一治理逻辑导致基层治理体系日益刚性化，使得乡村治理越来越缺乏自主性、回应性与创新性，不利于推进乡村治理现代化建设。 一、引言自2013年党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”以来，我国乡村治理现代化取得重要进展。党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”,再次对乡村治理现代化提出更高的要求。乡村治理现代化作为中国式现代化的重要组成部分，推进乡村治理体系和治理能力的现代化关系着中国式现代化建设的目标实现。近年来，乡村治理的现代化变迁与发展引起学界的广泛关注。有学者发现当前的乡村治理结构正在从改革前的“总体性治理”转向“技术治理”[1],精细化、规范化、程序化的技术治理体系逐渐建立。另有学者认为，随着国家现代化建设的不断推进，乡村治理逐渐迈入“规则治理”[2]。还有研究者认为，乡村治理呈现日益明显的“过程管理”色彩，越来越强调治理过程的规范化[3]。根据已有研究可知，现代化治理的核心要义在于建立一套具有非人格化特征、严谨的规章制度、可操作化的规则与程序的治理体系，而合法性、合理性、科学性、规范化、制度化等是最直观的衡量标准。 学界既有研究主要偏向于从宏观的治理转型视角去讨论乡村治理现代化的过程与特征，而较少从微观的日常治理实践去讨论现代化过程中乡村治理的逻辑与问题。乡村社会异常复杂，诸多事务需要具体问题具体分析、采用具有模糊性和灵活性的治理方式，因此，在治理实践中难以实现完全的规范化、标准化和程序化。如果过分地强调和追求规范化、标准化和程序化等形式化要素，就很容易脱离实际，带来不良的后果：一方面，大量形式化的工作成为乡村治理的负担；另一方面，基层干部的自主性和能动性受到严重抑制，进而导致消极无为。这表明现代化治理的理论取向与具体实践之间存在较大的张力。基于此，我们有必要从乡村干部的日常治理实践和具体的治理行动中去观察和分析现代化过程中乡村治理存在的问题，以此来丰富对乡村治理现代化的理解。 在各地农村调查时，笔者发现乡村干部在日常治理过程中呈现出一些比较有趣的行为：一是治理行动展开前坚持寻找合法性依据；二是治理行动展开过程中坚持按章程办事；三是治理行动结束后坚持积极制造证据。这些看似规范化、标准化、合法化的治理行为，实际上却成为乡村干部的避责策略。乡村干部积极为治理行动寻求合法性、合理性论证，并坚持按章程办事和制造大量证据，其内在的驱动力就是借此来消解自身的责任，进而实现避责的目的。本文将这种以“寻求治理行动合法性”“坚持按章程办事”和“制造治理行动证据”为中心的治理行为逻辑概括为“循证式治理”。 “循证”一词最早起源于循证医学领域的“循证实践”,即要求医学实践过程中要讲证据、要以科学的研究证据作为指导。[4]这一理论后来被逐步引入社会科学研究领域，甚至在治理领域也越来越强调这种“以科学证据为本的实践”,比如学界对“循证决策”的研究实际上就是主张政府在展开决策或实施各类政策行动时，必须以科学的证据为基础，以此来提高政策或决策的科学性。[5] 值得注意的是，本文所讨论的“循证式治理”与“循证实践”有很大区别，“循证实践”主要强调的是展开具体治理行为时的有效性证据[6],而“循证式治理”是对乡村干部日常避责行为的概括，即在治理过程中坚持“循证为本”的行为逻辑，实际上是乡村干部规避责任和风险的重要方式。 当前，中国正处于进一步深化改革、扩大开放、体制转轨、社会转型的现代化建设新时期。社会急剧变革与转型使得各类问题日益突出。因此乡村治理现代化必然是一个非常复杂的过程，这一过程不仅意味着现代化治理体系的建立，同时还将面临诸多问题和挑战。本文认为“循证式治理”是当前乡村社会中客观存在的一种治理样态，进一步厘清“循证式治理”的实践机理与运作后果，可以丰富对我国乡村治理现代化转型复杂性、阶段性的认识，更有效地为实现乡村治理和推进乡村治理现代化提供启示与建议。 本文的经验材料源自笔者及团队在四川、广东、湖南、湖北等地农村的调查，调研的方式主要是深度访谈，访谈的对象包括乡镇(街道)干部、村干部、老党员、村民群众等。(1) 二、“循证式治理”的实践呈现循证式治理体现于乡村干部的治理行为过程之中。在治理过程中的不同阶段，乡村干部采取不同的循证式治理策略。 (一)依据治理：寻找合法性当前，“依据治理”是乡村干部的重要工作准则，通俗来讲就是“寻找治理行动的合法性依据”。乡村干部在展开治理行动之前会通过政策文件、会议精神、法律制度等来为治理行动提供合法性依据。但现实中，寻找合法性依据开始成为乡村干部避责的一种方式，原因在于治理行动如果缺失合法性依据，便意味着出现问题后乡村干部被问责的概率更大，因此乡村干部在没有合法性依据的情况下，不会轻易开展治理行动。 从各地的治理实践看，乡村干部寻找合法性依据的途径主要包括三种：一是政策文件和重要会议精神，乡村干部的一切工作和治理行动都要与中央出台的政策文件以及重要的会议精神相符合，必须有据可循(有相关的政策依据),不然就可能会被追责；二是法律制度，乡村干部的治理行动必须在法律制度的框架下进行，否则便会面临被惩罚的风险；三是上级领导批示，乡村干部在治理过程中坚持“多请示、多汇报”原则，原因在于越是得到领导人的关注和批示，行动就越具有合法性依据，而被问责的概率就越小。[7] 实际上，“寻找合法性依据”是当前治理规范化、标准化和现代化的要求，有利于权力的规范化运作。但问题在于，在治理任务繁重、政策制定刚性化、政策执行督查化的背景下，时间紧、任务重，为了不被问责，乡村干部只能严格按照政策要求办事，只关注政策是否成功落地、任务是否完成，而忽略了各地的实际情况与真实需求。 比如四川H县S村的改厕工作，搞“一刀切”,严重脱离实际，厕所不是用来“方便”,而是变成“数量工程”“政绩工程”,以应对上面的检查，甚至成为摆设。再如，湖北J市N村在推行“秸秆禁烧”政策时，基层干部为了避免被问责而实施“顶格管理”,即顶格化要求、顶格化执行、顶格化监督以及顶格化处罚。这样做的结果不仅透支了基层干部的工作热情，还抑制了农民的生产积极性，影响了农民的正常生产生活秩序，农民怨气很深，甚至产生抗拒情绪。对于乡村干部来说，明知这一做法难以行得通但又不得不照做，原因在于如果乡村干部不按政策标准执行，那么就会被问责，甚至政治生涯都会受到影响。但是如果他们严格按照政策标准执行，即便出了问题，自己也可以找到理由推脱，即“上面要求这样做的”,其行为符合相关政策。这样一来，寻找合法性依据实际上就成为乡村干部避责的一种途径和方式。 (二)按章程办事：追求程序正当据调查，乡村干部展开治理行动时越来越倾向于坚持“按章程办事”,即在治理的过程中越来越重视“追求程序正当”。当前，乡村干部的各项工作被置于全方位、全过程的监督与问责之中，乡村干部个体的自主性被锁定，在展开治理行动时变得更加小心、谨慎。因此在高强度的过程管控和考核问责下，乡村干部只能严格依照规章程序办事，其典型地表现为愈加要求乡村干部讲究程序、民主，依照法律、制度、规则办事。 然而，在这种按章程办事以及追求程序正当的治理行动中，背后却隐藏着更为明显的避责行为与动机。例如，笔者调查的广州X区Z村，该村通过集体土地出租每年可获得上千万元的村集体收入。村干部本可以将其中一部分资金用于完善基础设施建设、提供公共服务，甚至用来投资将“蛋糕做大”。但囿于“做事就意味要承担责任和风险”的认知，而且涉及集体资金，其使用和投入的风险与责任本身就很高，因此村干部最终严格按照“四议两公开”的民主程序将集体收入一分不留全部分给村民，使得村庄出现了集体收入很高，但治理能力极弱的怪象。 在这一案例中，整个事项的治理过程看似非常符合民主、程序要求，同时也严格按规则、制度办事，实际上却是在变相地利用规则、民主程序来消解乡村干部自身的责任，最终实现规避责任的目的，并没有产生治理效果。再如，笔者在各地调研发现，村干部每使用一笔资金或者调解一件矛盾纠纷，都需要完成一套非常复杂的流程，以证明自己合理、合法、合规地使用资金，或是证明自己合法、合情、合理地化解了矛盾纠纷。 按章程办事不仅可以使基层权力运行更加规范有序，而且是治理行为合法性、科学性的保证。但值得注意的是，实践中乡村干部容易将程序正当作为自身规避责任、消极作为的借口，进而使得乡村干部的治理责任大大弱化。[8]当基层干部将按章程办事作为自身避责的一种方式时，基层就会被各种各样的程序所困。一方面，这样的治理逻辑使得村干部过于追求按章程办事，而不考虑基层实际情况，结果导致大量资源下乡后与基层实际不符合，进而致使资源的大量浪费。另一方面，因基层干部过于追求程序正当而引发“程序主义”弊病，按章程办事只是机械地完成任务目标，并非为群众办实事。这样的治理逻辑使得乡村干部失去自主性，做事循规蹈矩，缺乏主动性、积极性和创造性。 (三)制造治理证据：谋求问责最小化“痕迹管理”是行政管理的重要方式，即对行政行为中产生的台账、文本、表格、数据、图片、音像等可视化的“材料”进行管理。近年来，痕迹管理也逐渐被用于基层治理当中，主要有考核、督查、评估、检查等方式，目的是提升基层治理效能。[9]当前，乡村干部在几乎每一项工作或是治理行为完成时，都会积极主动地制造和留下大量的证据，使得治理过程中“工作留痕”被滥用，带来严重的形式主义。[10] 笔者调研的湖南C县L村，该地区各级政府对环境卫生整治工作非常重视，市、区两级每季度组织一次评比，评比主要检查房前屋后和田间地头的白色垃圾、改厕的清洁桶是否安装、卫生协会是否履行职责等内容。该区的两乡一镇有58个村居共同参与评比，排名前十的村居可获得2万元/季度的奖金，连续两次位居倒数十名内的村支部书记要被乡纪委约谈，连续三次则被诫勉谈话，甚至有被免职的风险。市、区两级政府每个月都会有暗访组来检查工作，而市、区考核、评比和督查的重点之一就是看村庄的材料是否齐全，是否能够互相印证。其中涉及的材料非常多，包括红头文件、实施方案、分工细则、会议记录、农户卫生评分细则和评分表、组织公益劳动情况、环境整治前后的照片、情况说明等等。因此，乡村干部为了不被问责，就耗费大量的工夫在制造“治理证据”上，甚至不惜代价地处处留痕。 现实中制造“治理证据”的外在驱动力来自上级各部门的量化考核、督查、评估要求，因为上级政府在对基层的考核、督查、评估中，依赖于基层提供的档案、台账、图片、资料等痕迹作出评判，而且还要求各类痕迹之间能够互相印证。对于乡村干部来说，如果在上级考核、评估、督查时不合格，就会面临被问责的风险，因此会积极制造治理证据来实现“工作留痕”,以谋求被问责的最小化。基层干部力求做到所有的工作都有据可查。有的地方为了应对各类考核、监督与检查，同一项工作需要准备多个版本的材料。由此可见，制造证据成为乡村干部进行避责和自我保护的一种方式。然而，过分地追求工作留痕和治理证据，使得基层“痕迹主义”问题泛滥，乡村干部将过多的精力消耗在工作留痕上，而缺乏为群众办实事的动力。 (四)建立循证基础：达成攻守联盟在“循证式治理”的实践过程中，乡村干部所表现出的“依据治理”“按章程办事”“制造治理证据”行为体现出很强烈的自保逻辑。在寻求自保的逻辑下，乡村干部会积极为“循证式治理”行为的实现创造条件与基础，其中最好的办法就是乡村干部之间达成“攻守联盟”,以此来扩大承担责任的主体，形成“责任共同体”,进而消解各类责任，最终实现“寻求自保”的目标。 在湖北T县D村调研时，笔者就发现乡村干部采取了相互之间建立“攻守联盟”以自保的策略。具体表现为：一是对内不应付，积极留痕，主动学习；二是对下不讲狠、不冲突，当好服务员，笑脸迎人；三是对上不违规，边协商边汇报，按考核制度办事；四是本职工作认真做，本职以外的工作谨慎做，不求有功，但求无过。此外，乡村干部还可以通过集体开会、集体讨论、集体决策、集体签字等方式来扩展责任主体，留下“集体负责”的证据，试图将所有的主职干部、副职干部都纳入到“责任共同体”当中，一旦出了问题大家一起承担。 乡村干部在寻求自保的逻辑之下，会塑造出两种不同类型的避责行为：一种是“积极”的避责行为。在实践中，乡村干部会积极主动而且认真地应对各种政治任务[11],甚至会通过制造大量假象来应付各类目标任务。结果就是使基层形式主义蔓延，以及造成许多政策严重脱离实际。另一种是消极的避责行为，即乡村干部因害怕被问责、害怕出错，而出现“不求有功，但求无过”的消极心态，做事情畏首畏尾、小心谨慎，这使得基层的自主性和创新性缺失。 三、“循证式治理”的效应“循证式治理”是当前乡村干部日常避责行为下塑造出来的一种治理样态。在治理实践中，乡村干部以“避责”为中心的行动逻辑，使得治理过程中诸如“行动前寻找合法性依据”“行动中坚持按章程办事”“行动后积极制造证据”“建立循证基础”等看似规范化、标准化、合法性的治理行为严重偏离初衷。其导致的后果是基层治理体系逐渐变得僵化，乡村治理的自主性空间被压缩，基层“变通”缺失。乡村干部在推动各项政策落地的过程中较少考虑实际情况，而是严格按上级要求办事。在日常的治理实践中，基层干部变得越来越循规蹈矩、小心谨慎，采取行动前寻找合法性依据、行动的过程中严格按章程办事、行动结束后积极地制造证据成为治理行动所不得不采用的避责策略。乡村干部变得越来越消极、不作为，其工作越来越脱离乡村实际。 (一)缺乏自主性：基层干部激情不足在乡村治理现代化中，人的因素最为关键。乡村干部身处基层社会治理第一线，是基层治理有效的骨干力量和关键所在。一般而言，基层治理的有效实现需要释放“关键少数”的引领示范效能，引导更多的党员干部主动担当，充分发挥自身的职责优势，积极地投入到治理一线。也就是说，需要赋予基层干部充分的自主性和工作热情。 然而，当前乡村干部被置于全方位、全过程、高强度的监督与问责之中，事务、责任超载，这使得乡村干部的行动和能力受到极大的限制。面对现实中高强度的治理压力和问责压力，一些乡村干部对于自身的工作不再热血沸腾、不再保持激情，而是选择顺其自然的“躺平”姿态。而为了规避责任和风险，乡村干部在工作过程中变得越来越唯命是从、循规蹈矩，自主性逐渐缺失。一些干部工作只是为了完成考核目标，工作中也只是按照指令、政策行事，缺乏创造力。 当越来越多的治理行动者陷入避责的泥潭而消极不作为时，基层干部的工作热情和自主性也在减退。乡村干部不再投身于治理一线，而是将精力和时间集中于应对上级的任务和问责，这极大限制了基层干部的能动性，甚至使基层干部走向消极治理。 (二)缺乏回应性：基层体制效率降低长期以来，“简约治理”构成了我国传统乡村治理的一项重要原则。但随着基层治理现代化的不断推进，治理过程越来越强调规则治理、形式治理，严密的规章制度、严格的程序标准与合法性的行动越来越成为现代治理体系的核心要素。然而，当规则化、程序化、制度化和形式化的工作超越了现实治理需求时，就会成为基层治理的负担。 当前，基层在面临任务繁重、责任超载的情况下，乡村干部既要完成各项行政任务，又要避免被上级问责。即使是与实际需求相背离的政策和工作，乡村干部为了规避问责，也会不顾实际地严格按照标准、程序来落实，使得基层工作越来越脱离实际，而规范化的组织运行演变成为体制的空转和人员的空忙。[12]具体表现为，乡村干部每天看似忙碌，“白加黑”“五加二”的工作是常态，然而实际上只是在已经定型的工作框架里面打转。表面“勤勉”的背后实则是空忙。 基层体制运转效率的下降，使得大量人力、物力和财力在体制内消耗，进而出现了治理资源与实际的治理需求不匹配的问题。乡村干部忙于“政务”而不是“村务”,将大部分的注意力、精力集中于完成行政任务和应对考核，而忽略了村民群众的实际需求，缺乏回应性。 (三)缺乏创新性：基层工作活力下降乡村治理所面对的治理情境非常特殊且复杂，因此要实现自上而下的政策、任务顺利地进入乡村社会，并实现有效落地，乡村干部需要具备一定的自主空间，在实际工作中应该具有变通性、灵活性和创新性。 近年来，随着基层硬任务越来越多，监督与问责越来越严密，基层社会被置于全过程的管控之中，基层干部日益倾向于规避责任和风险。 首先，面对越来越多的任务目标，上级有意通过推动乡村干部的职业化、加强乡村干部的监督问责，来调动其完成工作任务的积极性。这为乡村干部的工作施加了诸多限制，干部积极性、主动性逐渐减退。其次，一些政策、制度规定过于标准化，程序规范过硬过繁，不按程序、规则行事就可能被问责。这在一定程度上阻碍了乡村治理行动的展开。最后，对于乡村干部而言，一方面完成工作只是为了交差，不在意工作的质量与效果，没有创新的内在动力；另一方面创新很容易出差错，在强监督问责的背景下，“只要不出事，宁可不做事”“当一天和尚撞一天钟”就成为某些乡村干部的理性选择。 如此，基层自主空间逐渐被压缩，基层工作变得越来越僵化，乡村干部工作的变通性和灵活性下降。他们在行动上更加小心谨慎，更加强调合法性、合规性与合理性，倾向于选择守旧而非创新，导致基层工作失去活力。 综上所述，在“循证式治理”实践中，基层治理体系逐渐变得僵化，治理活力下降。乡村干部缺少工作激情、消极不作为，许多实际问题未能第一时间解决。基层治理体系僵化，还给基层社会带来诸如程序主义、形式主义、痕迹主义、政策执行专断、消极不作为等问题，这些问题和负面情绪可能会逐级向上传递。总之，“循证式治理”逻辑下的行为与乡村干部规避责任有着密切关系，因此有必要对“循证式治理”的形成机理展开进一步分析。 四、“循证式治理”的形成机理从实践来看，“循证式治理”的形成与乡村干部的日常避责行为紧密相关。塔尔科特·帕森斯(Talccot Parsons)认为，对于每个行动者来说，他主要的价值和动机的结合决定了单位行动的基本方向。[13](PP.31-33)而行动者的价值和动机又与自身的利益密切相关。由此可知，避责行为是被问责者为了规避、转嫁和降低自身的责任而做出的一种理性考虑和保护性策略行为。[14]当日常避责成为乡村干部的治理行动方向时，乡村治理的逻辑、效能也随之受到影响。“循证式治理”正是当前乡村干部的避责行为下塑造出来的一种治理样态。避责是伴随着问责而生的问题[15],因此乡村干部日常避责行为的形成又与基层问责强化下的责任超载有关。 近年来，随着国家治理体系与治理能力现代化建设的不断推进，乡村治理的“硬任务”压力与强责任监督压力越来越重，基层治理体系超负荷运转，乡村干部被置于全方位、全过程、高强度的监督问责之中，使得规避责任和风险越来越成为乡村干部的日常行为。一些干部具有“不求有功、但求无过”的避责心态。具体表现为：一是乡村干部的日常工作重心偏向于上级问责和考核所涉及的事项；二是乡村干部将大量时间精力用于应对上级考核、督查与问责；三是乡村干部越来越多地遵循“不出事”、寻求自保的准则。 根据田野调查发现，导致乡村干部责任严重超载的主要原因包括职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、基层监督与问责的强化等。 (一)职责不断向基层下移基层处于国家治理体制结构中的末端，是直接面对群众以及政策有效落实的一线治理场景。然而，正是由于基层在国家治理体系中所处的结构性地位，致使各层级、各部门的治理任务最终都对接到基层，呈现出“上面千条线，下面一根针”的实践样态。 在实践中，各级政府和职能部门把本属于自身的职责以行政任务的方式向下转移，致使“职责层层下移”,由原来的任务执行者转变为监督者或考核者。笔者在广东G村调研时发现村干部不仅要完成“村务”,他们同时还担任了交通指挥员、食品安全检查员、犯罪巡查员、环境清洁员、安全巡查员等多重身份，这些身份实际上都是上级各条线部门赋予的行政任务。问题在于，上级不断将职责转移到基层，却没有给基层完成任务的权力和资源，就会出现“基层责权利不匹配”问题[16]。比如，村一级不具备执法权，不是执法主体，但做了很多执法性的工作，与法律程序不符；再如，让乡村干部去从事一些专业性很强的工作，比如检查食品安全等，难度较大。 乡村作为行政层级的终端，承担着属地管理任务，无法将职责继续向下转移，只能被动承接来自各级政府和条条部门的任务、考核。而近年来，基层属地管理的强化[10],使得大量的行政任务和工作职责向基层下移，严重超出了乡村治理体系的承载能力，而且还大大增加了乡村干部的行政责任，乡村干部疲于应对来自多个职能部门的监督和考核。这愈发加剧了基层“权责分立”的局面[17], 增加了乡村干部被问责的风险。 (二)中心工作的扩大化中心工作模式是具有中国特色的治理模式。[18]中心工作一般都是政治任务，很少有配套的条件，更为侧重对工作过程和结果的督查与考核，并且需要集中大量人力和物力应对。[19]近年来，随着治理事务和行政任务日益超出基层常规治理体系的能力，基层政府为了按时完成任务，便开始将越来越多的工作和任务按照“中心工作”的模式来推动和落实。 一旦启动“中心工作”治理模式，就意味着将各项工作变成了时间和要求刚性化的政治任务。这导致的结果是，一方面，乡村干部需要把各项工作都当作“中心工作”来完成，各项工作都必须重视，都需要全身心地投入，使得“中心工作”逐渐扩大化。在访谈中，基层干部常常抱怨说现在所有的基层工作都是“中心工作”,时间紧、任务重，责任非常大。另一方面，在高强度的政治压力下，基层各类治理事务变得越来越刚性化，大量工作都被置于监督、评估、考核与问责的监控之中，治理压力上升，而基层容错空间则被压缩。 (三)基层监督与问责的强化一般而言，问责制度的建立是约束乡村干部行为、增强其责任意识的重要手段。[20]近年来，国家在向乡村输送大量资源的同时，也附带着许多规则、考核、问责、督查等的下乡，在乡村建立起了比较完善的巡察体系、监察体系和问责体系，这一过程被称为“监督下乡”。[21](P.5) 然而，在基层监督问责体系逐渐规范化的同时，基层监督与问责还存在随意性、扩大化的趋势，出现一定的“监督与问责泛化”问题。 一方面，乡村干部的诸多工作被置于全方位、全过程的监督之中。一些上级部门通常以调研、暗访、考察、座谈、评估等方式不定时地对乡村各项工作进行督查，督查与问责越来越成为推动工作的重要手段。笔者在湖南H村调查时，发现村干部耗费大量时间忙于迎接各项检查，多时一周达10余次明察、暗访，涉及乡镇、区、市、省、中纪委等各层级部门。检查的内容包括日常工作、各项行政任务、中心工作、各种项目实施情况、政策落实情况等。 另一方面，乡村干部一旦在工作督查和考核中出现问题就会面临问责风险。若被问责，就会影响个人的工作绩效与政治前途。为了不出事和不被问责，村干部就会通过各种方法进行避责。 综上所述，乡村干部作为乡村社会中的主要治理行动者和最终责任主体，他们既要落实和完成自上而下的国家政策和行政任务，又要回应自下而上的群众诉求，根据实际情况作出治理行动。在面临职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、监督与问责强化的情况下，乡村干部的日常避责行为实质上是基于趋利避害、寻求自保的理性考虑。在实践中表现为：为了工作不出问题、不被上级问责，只好在工作中采取更加保守、谨慎的做法，比如“不求有功、但求无过”“不出事”“消极作为”“按流程办事”“办事留痕”“寻求自保”等行为策略。受乡村干部的避责行为和心理影响，“循证式治理”在乡村治理中越来越凸显。在这一治理逻辑下，乡村干部在工作中表现得循规蹈矩，仅仅听命于上级安排，严格按规章、程序办事，事事留痕，缺乏主动性、回应性与创新性。 五、结论与讨论本文研究发现，随着国家治理体系与治理能力现代化建设的不断推进，基层治理的“硬任务”压力与强责任监督压力越来越重，乡村干部被置于高强度的监督问责之中。由于工作职责不断向基层下移、中心工作的扩大化、基层监督与问责的强化等原因，基层干部的避责行为呈蔓延之势。“循证式治理”正是当前乡村干部的避责行为塑造出来的一种治理样态，“行动前寻找合法性依据”“行动中坚持按章程办事”“行动后积极制造证据”“建立循证基础”是其主要的运作逻辑。这一治理逻辑导致基层治理体系变得更为刚性，乡村干部缺乏工作激情、消极不作为，乡村治理越来越缺乏自主性、回应性与创新性。同时，它还使基层社会产生了诸如程序主义、形式主义、痕迹主义、政策执行专断、消极不作为等问题，阻碍了乡村治理现代化的建设和推进。 “循证式治理”的核心要义是乡村治理走向规范化、合法化和合理化，在实践过程中却因过度追求形式工作和规避责任而使其与本义发生偏离，甚至诱发一些新问题。要化解当前乡村干部日常避责问题以及“循证式治理”带来的负面效应，关键在于优化基层治理体系，对基层不合理的治理行为和结构进行纠偏。 首先，理顺基层权责关系。当前，基层工作任务与治理压力日益加重，乡村干部责任超载，基层治理体系超负荷运转，很重要的原因在于各级政府部门将本属于自己部门职责范围内的事务向乡村一级下沉，从一个“做事者”的身份转变为“监督者”的身份。而对于乡村干部来说，事情越多则责任越重，被问责的可能性就越大。基于此，各职能部门应该从“监督者”转变为“做事者”,并赋予乡村干部更多的自主性。各级职能部门不能将自己应该做的事情往乡村下压，而应该回归本职工作。职能部门应该保持与乡村密切合作的关系，出了问题应该共同担责，而不是向下“甩锅”,这样才能为乡村创造更多的自主空间。 其次，提升乡村治理体系的回应性。乡村治理有效在很大程度上取决于乡村治理体系与乡村社会实际需求之间的匹配程度，取决于乡村治理体系能否有效回应群众诉求，而这一目标的实现离不开身处治理一线的乡村干部。原因在于，乡村干部作为回应群众需求的主体，其在治理过程中通常具备这些功能：一是政策转化；二是“政务”与“村务”间的转化；三是治理目标与村民需求之间的对接；四是治理机制的创新；五是村庄秩序的再生产。这些功能的实现是乡村治理体系与治理需求之间实现适配的基础，而这些功能是要靠乡村干部投身于一线治理实践中才能实现。然而，当前乡村干部被繁杂的形式化工作以及“办公室”“服务窗口”等相对标准化、程序化的治理场景所束缚，越来越脱离实际问题和村民群众。基于此，应该将村干部从形式化的工作和标准化的治理场景中解放出来，让乡村干部回归“一线治理”场景[22],让他们回归到田间地头、村庄社区，与村民群众打成一片，这样才能真正解决乡村社会的实际问题和需求。 最后，完善乡村干部激励机制。当前基层监督与问责强化，使得乡村干部被置于高强度的监督问责之中，导致乡村干部趋利避害，出现了“不求有功，但求无过”的避责心态。调研发现，在乡村干部群体中，领导干部一般都会选择少做事，甚至是不做事，以求不被追责；而作为“中坚力量”的年轻干部也变得不敢做事，做的事情越多承担的责任就越大，甚至经常“背锅”。乡村干部避责行为的出现，很重要的原因在于基层容错机制和空间的不足，这为乡村干部避责行为提供了滋生空间。[23]与监督问责的强化对应的是越来越小的容错空间，这给乡村干部带来负向激励。出于自保的逻辑，乡村干部的创造性和积极性受到束缚。基于此，在基层治理过程中要完善容错纠错机制，尊重基层治理中的常识，实现问责与容错之间的有效平衡，解决“权力止损”问题。[24]如此，方能实现对乡村干部约束与激励的平衡，避免过分约束、激励不足带来的消极不作为问题。此外，还应该推动乡村干部考核评价制度的合理化，按照分层分类激励原则，对不同岗位、不同人员实施多元化、差别化的激励方式，以此来提升乡村干部的内在动力。 “循证式治理”的提出，对理解乡村干部日常避责行为与乡村治理之间的关系具有一定意义，并且能够为当前有效实现乡村治理以及推进乡村治理现代化提供启示与参考。当前，实现乡村振兴的重要条件是通过不断推进乡村治理体系的现代化建设，来提升乡村治理的效能。然而，乡村治理体系现代化不仅取决于治理体系的科学性与合理性[25],还应该与乡村社会相适配[26]。因此，现代化过程中的乡村治理，不能盲目追求一些形式化、程序化的治理结构，而忽略了治理体系与乡村社会之间的适应性，并应该赋予乡村社会更大的自主空间。 近年来，乡村社会正处于巨变时期。在国家治理体系现代化建设推进过程中，为了应对各类复杂的矛盾问题，需要向乡村输入许多具有现代性的“硬性规则”,以推动乡村治理的规范化、制度化。然而，如果这些“硬性规则”在模糊性和复杂化的乡村社会中运转过于刚性化，就会导致治理体系的僵化，使得乡村治理越来越缺乏自主性、回应性与创新性。因此，“硬性规则”也需要预留一定的“软性要求”的治理弹性空间，使其具有更强的适应性和有效性。 参考文献：略基金: 国家社会科学基金项目“基层干部避责行为治理的制度化研究”(19BZZ072)的研究成果 作者简介:田先红，华中师范大学中国农村研究院、政治学部教授、博士生导师，主要从事县域治理、农村政治学和“三农”问题研究;刘天文，华中师范大学中国农村研究院博士研究生。 来源：《杭州师范大学学报(社会科学版)》期刊