文/张守涛

关于预备立宪的失败，流行观点的满洲皇室和贵族不愿放权，此说固然没错，但一向被大力称赞的袁世凯、张之洞其实也用心不纯，总而言之，被秦制污染两千年的东亚帝国没有“天下为公”的概念，任何政治举措都会沦为争权的角斗场，而非政治进展推力，只有整体革除才有希望。

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1906年9月1日，清廷发布了《仿行立宪上谕》：

我朝自开国以来，列圣相承，漠烈昭垂，无不因时损益，着为宪典。现在各国交通，政治法度，皆有彼此相因之势，而我国政令积久相仍，日处陆险，忧患迫切，非广求智识，更订法制…… 但目前规制未备，民智未开，若操切从事，涂饰空文，何以对国民荫昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手，亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订，而又广兴教育，清理财务，整饬武备，普设巡警，使绅民明悉国政，以预备立宪之基础。

这份上谕宣布大清开始立宪，立宪原则是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”，立宪目的是“以立国家万年有道之基”，立宪步骤是“应先将官制分别议定，次第更张”。

此上谕作为立宪“总纲”开启了大清预备立宪，从此立宪成为中国政治的主流之一，中国宪政史和政治现代化由此正式开始，“大清这艘残舰艰难地向政治现代化转型的方向航线”。

如同巨石击水，此上谕在当时受到普遍欢迎引发强烈反响，很多地方都张灯结彩开会庆祝，如上海《申报》1906 年 10 月 2 日报道说：“凡通都大邑，僻壤遐衢，商界学界，无不开会庆祝。”很多国人以为“有预备行宪政之大号，以扫除中国四千年之秕政焉。薄海闻之，欢腾喜蹈。民权既得，兆众一心，君民同治，中国从兹不亡矣”，他们不会想到这只是“万里长征”的第一步。

《仿行立宪上谕》中指出“但目前规制未备，民智未开，若操切从事， 涂饰空文，何以对国民荫昭大信。故廓清积弊，明定责成，必从官制入手， 亟应先将官制分别议定，次第更张，并将各项法律详慎厘订”，官制改革因此成为立宪的基础和突破口。

颁布此上谕的第二天，清廷就派载泽、世续、那桐、袁世凯等人共同厘定新官制，由奕劻、孙家鼐、瞿鸿禨总习核定， 并于五天后即 9 月 6 日成立官制编制馆，统筹官制改革，官制改革由此正式开始，积弊重重的大清“官僚机器”终于要升级改造了。

官制改革虽名义上由载泽主持，但实际上为袁世凯所控制。袁世凯原本反对立宪，认为“立宪之后，权在人民，恐画虎不成，发生种种流弊”，但后来在张謇推动下积极主张立宪，声称“官可不做，法不可不改”“有敢 阻挠立宪者，即是吴越（樾）”。

因为他担心光绪亲政后会报复他，因而希望通过立宪来限制皇帝权力，他更想当责任内阁总理或副总理掌握实权。“司马昭之心，路人皆知”，

袁世凯这一野心当时也被很多人看透，据说光绪都曾亲自对袁世凯讲“你的心事我全知道”，醇王载沣担心袁世凯权力过大，乃至有次拔枪直抵袁世凯胸前说：“尔如此跋扈，我为主子除尔奸臣”，即“醇王闻言益怒，强词驳诘，不胜，即出手枪，拟向余（袁世凯）放射”。

总负责官制改革的奕劻原本设想很美好，提出要“分权以定限”“分职以专任”“正名以核实”等，但在改革官制过程中遭遇很多反对，如官制改革草案中规定官员不得兼职，军机大臣铁良、荣庆等人便因不想去掉兼职而群起反对；反对派还像戊戌变法时一样煽动太监闹事，说官制改革将废除内监和内务府，因此有次百余名太监将袁世凯围住谩骂；太监和宗室还纷纷在慈禧面前哭诉。

“可怜”慈禧被闹得寝食不安竟然说：“我如此为难，真不如跳湖而死。”袁世凯“请严惩一二人以息众嚣”，慈禧怒道：“汝兵柄在手，何不执言者尽诛？”即是说“你老袁有本事兵权在手，为什么自己不将反对的人都杀死呢？何必让我当你的‘白手套’呢？老娘我也不傻了”。

清廷最后不得不宣布了官制改革的五不议原则：第一，军机处之事不议；第二，内务府事不议；第三，八旗事不议；第四，翰林院事不议；第五， 太监事不议。

这“实质上拒绝了为君主权力厘定一个边界，反对将清帝国所有权、经营权分开，依然让皇权无处不在，让满洲贵族继续垄断清帝国的一切”。

在各方斗争下，11 月 6 日清廷发布中央官制上谕。最终，中央官制实际上没有太大变动，不过减少了军机大臣数量，各部尚书均充参与政务大臣，礼部堂官不分满汉，增设了资政院、海军部、军咨府等部门，其他有些部门改了名字。

次日，清廷任命奕劻为总部管理大臣，那桐、瞿鸿禨为会办大臣，13 名各部大臣、尚书中 7 人为满族、5 人为汉族、1 人为蒙古族。

至此，中央官制改革落下帷幕，仅小修小补无大变革更未成立责任内阁限制皇权，汉族大臣比例反比原来更少，乃至引发立宪派失望称之为“伪改革”“徒为表面之变更”。

中央官制改革是立宪基础，如此“伪改革”反映了立宪之艰难、之徒有其表，也注定了预备立宪的最终失败。

中央官制改革确定后，地方官制改革随之开始，第一种方案是对地方官制进行总体改革，如设立“行省衙门”统揽权力，设立高等审判庭使司法独立，“行政、司法，各有专职”；第二种方案是在原有基础上略加变更，使岗位职责更加明确。

地方督抚对此意见不一，但群起反对削减督抚权力，尤其是改革先驱张之洞带头反对地方官制改革，请求“旧制暂勿多改”。

最终，慈禧决定从清廷“龙兴之地”东三省试点，不料却因此引发了“丁未政潮”。

任命东北督抚时，野心勃勃的袁世凯打算把东三省归为自己势力范围，他唆使被他用银子喂饱的总部管理大臣奕劻任命徐世昌为东三省总督，唐绍仪、朱家宝、段芝贵为三省巡抚。这四人皆是袁党，因此引起岑春煊、瞿鸿禨等人反对。

岑春煊因在八国联军侵华时积极起兵勤王而极得慈禧宠信，欲做“看家恶犬”的他密奏慈禧说段芝贵是因将歌妓杨翠喜献给奕劻的儿子载振而获巡抚一职，为官清正勇于任事的军机大臣瞿鸿禨也指派学生汪康年在他创办的《京报》对此事大肆渲染，因此慈禧极为恼怒地对奕劻道：“如是欺蔽朝廷，不如用麻绳缢死我母子为佳。”

结果，段芝贵被罢免巡抚一职，载振也被革去一切职务。奕劻、袁世凯当然也对此非常恼怒，且认为岑春煊的行动是瞿鸿禨所指使，因此先收买瞿鸿禨仆人，找到瞿鸿禨与报馆的通信，又找人弹劾瞿鸿禨“暗通报馆， 授意言官，阴结外援，分布党羽”，而将瞿鸿禨革职；又借口广东革命党起事将岑春煊调任两广总督，后又让人伪造岑春煊与康有为的合影，污蔑岑春煊结交康梁 “密谋推翻朝局”，而最终将岑春煊开缺。

袁世凯与奕劻的 “狼狈为奸”又引发了其他官员的不满、弹劾，乃至引起了慈禧的疑心，袁世凯此时坐拥北洋六镇又身兼八职，权倾中外，形成了以他为首的北洋集团被称为“第二政府”，乃至于“朝有六政，每由军机处向诸北洋”，于是慈禧在 1906 年 9 月将袁世凯明升暗降授为军机大臣兼外务部尚书，开去其他兼职，还将北洋六镇中的四镇及北洋学堂划归铁良任尚书的中央陆军部管辖，为制约袁世凯又将张之洞一同调入军机处。

袁世凯、张之洞虽然极力推行新政，但对立宪并无太大热情，袁世凯是想借立宪而篡权投机，张之洞则像维新变法时期一样主张“缓进”，如认为官制改革应“京官少改，外官缓改”，甚至放狠话道如此改革恐造成“眉睫之祸”。

而其他军机大臣如奕劻是袁世凯同党，世续、鹿传霖内心反对立宪，真正主张立宪的载沣又懦弱无能，“在如此一个班子领导下，可以预期立宪的预备工作是不可能搞好的”。

况且当时大多数主张立宪的人只是把立宪当成了救国强国的首要工具，连对立宪最有研究的杨度也说：“富强者，国家之目的也；立宪者，达此目的之方法也”，而没有充分认识到它自身对于限制公权保障私权的重要意义，这也注定了大清立宪的失败。

本文节选自张守涛兄的新作《浩荡七十年：大清衰亡与中国早期现代化》，已获出版社授权独家首发。该书对乾隆晚期直到辛亥革命的晚近历史进行了富有新意的剖析，有兴趣的朋友推荐入手。

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