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战争历来是改变国际政治和地理格局的重要动因，第二次世界大战给苏联带来巨大“创伤”的同时，也为斯大林提供了彻底解决外蒙古独立问题的契机。

1921年苏俄承认了外蒙古人民革命党政权的存在，但1924年中苏谈判时苏联又公开表示承认中华民国在外蒙古的主权。

外蒙古领导人一直对1924年中苏谈判签署协定中关于外蒙古问题的规定持反对和不承认的态度，而且外蒙古领导人心中，统一内蒙古、图瓦（唐努乌梁海）等所有蒙古族部落并重建“大蒙古国”的“泛蒙古主义”思想也始终存在。

对于中国（即当时的中华民国)来说，也从未放弃对外蒙古的主权，虽然外蒙古一直孤悬于外，处在苏联的实际控制之下。因此，外蒙古事实上独立于中国之外并处在苏联的保护之下，但国际法意义上外蒙古始终未能作为一个的国际法主体而存在。

这种情形在斯大林的作用下得以改变。斯大林利用二次大战结束前的有利国际局势，提出了国际法意义上的外蒙古独立问题，并在随后的中苏谈判中迫使中国方面接受了外蒙古脱离中国作为一个主权国家存在的要求，最终通过所谓的“全民公投”，外蒙古实现了国际法意义上的独立。

自此，无论是事实上，还是外在的国际法意义上，外蒙古都成为了苏联名副其实的“卫星国”。

在苏俄的援助和直接武力干预下，外蒙古人民党夺取了政权，1921年11月5日，双方在莫斯科签署了《俄蒙修好条约》，苏俄承认蒙古人民政府为“蒙古唯一合法政府”。

但1924年5月31日，中苏双方签署了《中俄解决悬案大纲协定》，其中第五条直接涉及了外蒙古问题，规定“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权”。

其实，早在《中俄解决悬案大纲协定》签署之前，莫斯科即逐步向库伦方面透露中苏谈判的有关原则要点，如1924年1月苏联驻蒙古全权代表瓦西里耶夫在库伦的讲话中指出：

“当前的局势不允许现在提出蒙古独立，目前合适的提法是蒙古自治…这种自治在本质上同独立没有什么区别”。

但是当库伦方面获悉了中苏协定第五条的内容之后，立刻炸了窝，C·丹赞等人把《协定》看成是苏联对蒙古的出卖，是莫斯科“两面派”的大暴露，莫斯科“背着蒙古签订了取消蒙古独立的协定”。

C·丹赞更是直言“蒙古将捍卫自己的独立，不依附于中国…如果莫斯科采取新路线，我们将反抗到底”。

应当说，当时莫斯科为了实现同中国的邦交正常化，进一步打破外交上的孤立地位，同中国政府签署了《中俄解决悬案大纲协定》，并规定“苏联政府承认外蒙为中华民国之一部”，如同瓦西里耶夫所指出的那样，虽然有此规定但本质上同“外蒙古实际独立没有什么区别”，或者说当时情势下外蒙古“既成事实”的独立状态更符合苏联的实际利益。

虽然获悉《中俄解决悬案大纲协定》第五条规定内容的外蒙古领导人表示了强烈不满，但实际上，蒙古领导人在莫斯科的安抚下暂时平复了，因为蒙古方面只能采取折中的方法，即不承认《中俄解决悬案大纲协定》的法律效力，同时继续执行加强同苏联结盟的方针——这是蒙古“实际独立存在”的唯一保证。

对于当时的中国政府来说，根本无力改变苏联实际控制外蒙古的事实，也接受了以《中俄解决悬案大纲协定》第五条规定为基础的外蒙古现状。对于苏蒙中三方来说，外蒙古这种“地位未定”的现状一直长期存续下来。

1936年3月12日，苏蒙双方在乌兰巴托签署了《苏联和蒙古人民共和国互助议定书》，在中国方面看来作为《议定书》签署一方的外蒙古，无疑表明了其主权国家的身份，因此，中国方面表达了强烈的抗议和不满。

1936年4月7日中国外交部向苏联政府提出强烈抗议。

中方在照会中写道：

“由于外蒙是中华民国的一部分，任何外国也不能同外蒙签订什么条约或协定，中国政府在任何情况下也不能承认这一议定书”。

4月8日，中国国民党机关报《中央日报》发表题为《抗议苏蒙签订议定书》的社评，社论强调了1924年《中俄解决悬案大纲协定》第五条关于中国对外蒙古拥有主权的规定，表示不承认苏蒙《议定书》的效力。

4月8日当天，苏联外交人民委员李维诺夫在答复中方的照会中指出，“无论是签署议定书本身，还是议定书各项条款，丝毫未侵害中国的主权，1924年签署的中苏协定至今仍有效。”

与此同时，受莫斯科委托，时任苏联驻外蒙古全权代表的塔伊罗夫，同蒙古政府总理阿莫尔进行了会谈，希望就苏联和蒙古人民共和国承认1924年北京协定问题签署一个补充声明，但阿莫尔在会谈中表示，“苏中1924年协定只是苏中双方的事，所以，关于蒙古的条款仅是苏中之间达成的协议。蒙古人民共和国曾多次向苏联政府声明，任何时候也不承认这一协定，至今仍坚持这一点”。

本质上1936年苏蒙《议定书》签署所引起的外交风波，只是将1924年《中俄解决悬案大纲协定》签署后外蒙古“地位未定”的问题再次暴露出来。

外蒙古方面坚持反对1924年《中俄解决悬案大纲协定》第五条关于外蒙古问题的规定，南京政府则坚决维护，而苏联方面同过去一样致力于维持外蒙古“事实独立的现状”，同时，此次风波也使苏联认识到南京方面除了抗议，并无他法。

此后，又发生了多起波及外蒙古“地位未定”的事件。

其中，值得一提的是发生在1942年10月的中国军机迫降至外蒙古的事件和1944年3月蒙古飞机向中国新疆部队投掷炸弹事件。

1942年10月6日，一架隶属于中国第八战区第8飞行大队的中国轰炸机迫降至外蒙古戈壁阿尔泰省，飞机配有6名机组人员和三挺机枪，迫降后，蒙古戈壁阿尔泰第7边防部队扣押了飞机并逮捕了领航员，其余5名中国机组人员下落不明。

蒙古方面很快将此事告知苏联政府，并寻求莫斯科对处理此事的指示。

1943年1月8日，苏联副外交人民委员洛佐夫斯基，在给莫洛托夫的报告中指出：

中国军机迫降至外蒙古的问题有一定的“特殊性”，因为1924年5月31日签署的苏中协定第5条规定“苏联政府承认外蒙是中华民国的组成部分，并尊重中国在那里的主权”，虽然“我们多次暗示中国人，外蒙古己经实际独立”，但“中国人仍将会借1924年苏中协定的第5条款之规定，将自己的飞机迫降至蒙古人民共和国境内，说成是降落在中国境内，中国人自然要求归还飞机和机组人员”，如果“我们将飞机和机组人员转交至中国政府”，那么无异于强调“我们承认蒙古人民共和国属于中国”。

基于这种考虑，洛佐夫斯基向莫洛托夫建议，应向中国人通报“蒙古政府将扣押中国飞机和中国机组人员”。

通过洛佐夫斯基就此事向莫洛托夫的报告内容便可以解读出苏联人的心态，苏中双方均心知肚明外蒙古独立的事实，但1924年苏中协定规定了中国对外蒙古的主权，而且该协定的效力一直存在，如果苏联方面指示蒙古政府将飞机和机组人员交还中方，无异于表明承认“外蒙古是中国的领土”，但如果不转交，那么中国人则会依据1924年苏中协定第5条内容向苏方交涉，因为南京方面可以据此规定，将中国军机降落在外蒙古说成是降落在中国境内，而洛佐夫斯基最后建议扣留不归还，则充分表明了苏联还是把坚持外蒙古独立置于重要的位置。

无独有偶，1944年3月发生的蒙古军机向中国新疆部队投掷炸弹事件，同样涉及到了1924年《中俄解决悬案大纲协定》第五条关于外蒙古问题所规定的内容。

1944年3月11日，中国新疆军队在距离外蒙古边界75千米处“追缴匪帮”时，遭到来自外蒙古方向“标有红色五角星”军机多批次的侦察、扫射和轰炸。

3月16日，中国外交部长宋子文就此事向苏联驻中国大使帕纽什金提出了交涉。

3月31日，接获莫斯科指示的帕纽什金向宋子文通报：

“1943年底，新疆地方政权对新疆阿尔泰边区的哈萨克居民进行了大镇压，其中的部分哈萨克民众进行了反抗，并越过边界进入了蒙古人民共和国境内，以难民的身份寻求蒙古政府庇护，蒙古人民共和国接纳了这些难民，并将其视为自己的居民，在中国新疆部队追捕哈萨克居民期间，侵入了蒙古人民共和国境内，蒙古人民共和国飞机为保护这些居民，不得不采取相应措施进行反击”。

此外帕纽什金向宋子文指出，其本人受苏联政府委托，向中国政府声明“如果新疆当局再有类似的违反侵入蒙古人民共和国边界的行为，那么苏联政府将依据1936年3月12日同蒙古人民共和国签署的互助条约，将被迫捍卫蒙古人民共和国边境的安全，给予蒙古人民共和国政府必要的支持和帮助”。

4月3日，宋子文以南京国民政府的名义向帕纽什金通报称：

“1924年苏联和中华民国签署的协定明确规定‘外蒙古是中华民国的一部分’”，1936年3月12日苏联和所谓的蒙古人民共和国签署的协定，中国政府在当年4月7日己向苏联政府提出了正式抗议，苏联外交人民委员李维诺夫在4月8日的答复照会中表示，关于中苏1924年协定同样声称‘苏联方面保持以前协定的效力并且继续有效’”，因此，“丝毫不用怀疑，外蒙古是中国领土的一部分，所以1936年3月12日的协定，对于中国方面来说没有效力，中国政府和人民也是坚决不承认该协定的”。

帕纽什金和宋子文代表各自政府围绕蒙古军机向中国新疆部队投掷炸弹事件的互相通报同样表明，1924年苏中协定第五条关于外蒙古问题的规定仍然是外蒙古“地位未定”的法理根源所在，苏联承认1924年苏中协定仍旧存在效力，依据该协定第五条的规定，中国也确实保有对外蒙古的主权，虽然这这种主权只存在于形式和字面上。

论及至此，则不能不概要谈下外蒙古方面的态度和立场，虽然，在外蒙古“地位属性”问题上，相较于苏中两方，外蒙古方面并未有真正的“话语权”和“决定性”。建立包括内蒙、外蒙、图瓦、布里亚特等地所有蒙古部族在“大蒙古国”的“泛蒙古主义思想”一直根植于外蒙古领导人内心深处。

而蒙古领导人的这种思想也一直为莫斯科所不容，表现出这种思想倾向的人多被苏联视为“民族主义者”而遭到打压。即便如此，这种思想从未在外蒙古消亡。

早在外蒙古人民党人秘密前往苏俄求援时即向莫斯科提出了图瓦（唐努乌梁海)地区归属外蒙古的问题，莫斯科显然没有答应蒙古人的要求，1921年8月14日图瓦人民革命党人宣布成立了图瓦人民共和国。

1926年11月，外蒙古政府正式承认了图瓦人民共和国，但外蒙古方面并未放弃对图瓦的领土“主张”。

1932年在苏联外交人民委员部的主持下，外蒙古和图瓦双方成立了勘界委员会，进行了勘界工作，划定了双方的边界，但是蒙古人认为委员会勘定的边界对于蒙古人来说不公正，蒙古小呼拉尔会议对于1932年双方划定的边界并未批准。因此，长期以来，图瓦和外蒙古一些边界地段并未划定，双方的居民时常因争夺牧场而发生冲突。

1940年5月21日，蒙古人民共和国政府和图瓦人民共和国政府签署了准备重新划定边界的协定，为此双方成立了联合勘界委员会，但是一直未能就边界问题达成一致，最终该委员会于当年8月解散，此后双方均向苏联外交人民委员部请求解决边界问题。

1941年5月14日，乔巴山致信莫洛托夫，要求苏联政府充当“仲裁者”，依据“历史惯例”解决外蒙古同图瓦之间的边界争端。1941年5月26日，在苏联的调节下，成立了新的蒙古-瓦边界联合委员会，苏联外交人民委员部派遣了三名代表参与其中。最终，在1932年划定边界的基础上，通过解决个别争议地段的方式确定了图瓦和外蒙古双方的边界。

至1944年10月11日，图瓦人民共和国被纳入俄罗斯联邦苏维埃社会主义共和国，外蒙古联合归并图瓦的想法方才逐步减弱。

图瓦之外，外蒙古领导人更为关注的是内蒙古。外蒙古人民革命党人自夺取政权之后，便一直致力于“统一联合内蒙古”，1925年10月内蒙古人民革命党在张家口成立，恰逢丹巴道尔吉主政外蒙古，外蒙古领导人更是加紧了对内蒙古人民革命人的援助。后来，丹巴道尔吉被苏联撤换，原因之一就是丹巴道尔吉所表现出的强烈“泛蒙古主义”倾向。

1936年12月23日，斯大林等苏联领导人在同蒙古政府总理阿莫尔会谈时，阿莫尔向斯大林表示，“我们还有300万同族兄弟仍然处于中国的统治之下，对此我们指望着您”，斯大林则（小声地）不置可否地说：“我不知道，在过去蒙古人是中国人”，阿莫尔则进一步指出“直至中国长城脚下的所有领土都属于我们”，伏罗西洛夫则笑着向阿莫尔指出“你们有帝国主义的目标”。

显然，阿莫尔认为中国内蒙古地区应当纳入外蒙古的版图之中，或是本就属于外蒙古的疆域之内。

直至1946年2月，外蒙古宣布独立后，斯大林在同乔巴山讨论苏蒙友好同盟条约问题时，乔巴山仍向斯大林表示了要把中国内蒙古地区并入外蒙古的想法。显然，外蒙古领人对内蒙古的领土主张和诉求从未真正放弃过。

斯大林正是在上述苏蒙中三方各自不同主张诉求的内部历史背景之下，借助于二战结束前外部的有利国际局势，在雅尔塔会议上提出了“国际法意义”上的外蒙古独立问题。

（正文完）

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