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与对越作战相衔接，与中美战略关系进展相同步，1979年，中国与美国在经贸科技文化关系上保持了快速发展的势头，中国开始从中美战略关系中收获预期的回报。正是这种良好的发展势头，让双方决策者达成了继续推进中美关系的共识，从而以较快的速度处理了建交初显露的矛盾。

这一矛盾就是在后来的中美关系中不断导致外交纠纷的《与台湾关系法》的出台。值得注意的是，中国政府在处理纠纷的过程中，对美国政府使用了先警告、后克制的手法。

总体上看，《与台湾关系法》的出台没有阻滞中国的对美政策，之后中国反而快速推进对美关系。

中国国内政治的发展，对中美关系的发展产生了一些不利的影响。首先产生不利影响的因素就是，1979年初，中国国内兴起了一场对外政策的讨论。

1979年是中国冷战战略的关键节点。

一方面，中美建交、中国对越作战，使中国“联美反苏”战略进入实施阶段；另一方面，几乎就在中国的反苏统战取得阶段性成果的时候，中国对苏政策开始面临一个新的关口。围绕《中苏友好同盟互助条约》的存废问题，1979年初，中国国内学术界和外交界掀起了对中苏关系讨论的高潮。

早在1978年《中日友好和平条约》的谈判过程中，中苏条约的存废问题就曾被提及。1978年8月9日、10日，黄华外长和邓小平分别与日本外相田园直会谈时都曾表示，中方将届时废除《中苏友好同盟互助条约》（条约于1950年2月14日签订，同年4月11日起生效，有效期为30年）。此举的直接目的是安抚日方，让其能放心地在条约中加入反霸条款。由此可见，废除中苏条约是中国构筑反苏统一战线的重要组成部分。

从时间上看，中苏条约存废问题提上中国外交议程的时候，对越作战刚刚结束，中国在军事上间接回应了苏联的全球战略布局，终止中苏条约显然是联美反苏政策的自然延伸与合理结果。

但是，废除中苏条约的决定并没有阻止外交系统表达不同的意见。据时任驻苏使馆政务参赞马叙生的回忆，当时驻苏使馆认为不能以简单废除的方式对待条约，而应该以新代旧，举行中苏关于国家关系的谈判，争取签订一个新的指导国家关系的文件，“为建立和保持两国睦邻友好关系创造条件”。马叙生在回国汇报时，发现外交部的想法与驻苏使馆的观点相差不多。

正是基于这种设想，外交部形成了《关于不延长中苏友好同盟互助条约问题的请示》。3月24日，邓小平同意了外交部的这一报告。4月份，邓小平指示，不再延长名存实亡的《中苏友好同盟互助条约》，但应同苏联就解决悬而未决的问题和改善两国关系举行谈判。

当时中国外交遵循着战略大三角的逻辑，对苏缓和必然会触动中美关系。所以，对苏缓和的建议实质上会启动决策层是否要坚持“联美反苏”格局的讨论。

既然如此，邓小平为什么没有阻止外交部的建议，反而批准中苏国家关系的谈判呢？

从时间上看，当时《与台湾关系法》的出台使中国决策层出现了对美反感的情绪，如果美国由此被定位成一个不可靠的伙伴，那么显然有理由尝试通过对苏缓和来缓解中国的战略压力。显然，此时否定外交部的建议是不合适的。相反，如果能控制住《与台湾关系法》的负面作用，如果能在中苏谈判中证明苏联外交战略的顽固性，反而有利于在决策层面上最终确认“联美反苏”的格局。但要实现这一目标，操作难度可想而知，当务之急是尽快处理《与台湾关系法》的消极作用。

从整体来看，中美两国处理《与台湾关系法》的过程和方法本身并不复杂。这种外交处置方式反映了中国政府在台湾问题上的政策底线。而中国政府出现了先警告、后克制的外交行为，说明中方经历了先竭力对美施压、后努力平息涉台法案负面影响的复杂过程，反映了中国政府真实的对美政策意图：即搁置难题，维护中美关系发展的大局。

早在中美建交谈判时，中方就面临着两个悬案：一个是对台军售问题暂时搁置，另一个则是美国提出的对台立法调整问题。

当时身处谈判一线的中方外交官就十分警惕美台法律关系的调整，一直想弄清美方的“国会立法调整”是何含义，有无陷阱等。这些疑惑尚在邓小平与伍德科克进行会谈之前，就已经提出来了。

从美方的解密档案来看，代理外长韩念龙在1978年12月4日的谈判中提出美台一切协议都应作废，很可能就是为了防备美国在立法中设置陷阱。而美方给伍德科克的指示是只允许其表示：这种调整事关美国国内立法，是为确立美台非官方关系而定，所以不能宣布作废，但保证这些协议将是非官方的，不构成对台湾的外交承认。这并没有向中方清楚说明立法调整的具体含义。

中美建交后，美台关系由外交关系转变为非官方关系，美国很快就开启了对台立法调整的进程。早在1978年12月30日，即中美建交的前夕，卡特对美国行政机构发布指示，果然按照中美会谈时表达的立场，规定“美台之间现有的国际协议和安排继续有效；政府各部门和机构在解释美国的法律、规定或命令中提到的任何国家政府和类似实体的条款时，应把台湾包括在内”。这一原则实际上已经反映出他在立法调整动议中的指导思想。

1979年1月26日，卡特向国会提交了调整美台关系的《立法调整法案》即《综合法案》，其中包含了维持美台协议有效的内容。几乎就在中国对越作战打响的同时，美国国会开始了对法案的审议程序，并对原草案进行了大幅修改。3月3日，法案尚在国会讨论之时，驻美大使柴泽民奉命向美国国务卿万斯转达了一份兼有警告与劝阻意味的口信，希望美方按照中美建交原则来处理美台关系，敦促卡特总统不要接受违反中美间协议的决议或修正案。

但这次交涉并没有达到预期效果。为了方便建交谈判中的相互妥协，中美建交具有秘密外交的特质，卡特政府未能与国会充分协商在台湾问题上的立场。所以，美台关系的立法程序开启后，国会的反弹也随之而来。到3月15日，参众两院分别通过了法案。

3月16日，黄华外长约见美国驻华大使伍德科克，对美国国会即将通过的《与台湾关系法》表示强烈反对，中国政府对此表示严重关切，若该法获得国会通过，由总统签署生效，中方不得不做出必要的反应，希望事态不要发展到这种程度。

伍德科克向黄华介绍了立法程序和国会的会议体系后，黄华试探地问道，是否还有时间修改法案，使之不与此前的中美协议相冲突。从伍德科克3月27日给国务院的电报看，中方希望能有办法修改法案，或者是卡特总统能否决这一法案。

但卡特无法对抗国会压倒性的投票结果，4月10日，《与台湾关系法》由卡特签署生效。中国政府提出的抗议和警告都没能发挥作用。

从客观上讲，要对美国的国内立法施加影响，超出了当时中国外交系统的工作能力。时任驻美大使柴泽民后来回忆：“各个国家在国会都有一个游说团，可咱没有这个游说团，所以国会开会没有人为我们说话。”

而且，当时中国缺乏与美国打交道的经验，认为美国行政系统对国会有足够的干预能力，因而一直试图通过向卡特政府施压来打掉或限制《与台湾关系法》。即便在法案通过后，中方仍希望通过美国行政系统的首脑——卡特总统来限制《与台湾关系法》的负面作用。

从美方档案看，3月3日和3月16日中方通过外交渠道表达抗议之后，美方一直没有回应，以至于伍德科克于3月24日向国务院报告，中方外交官曾催促美方答复，并给出了最早的建议：应在签署法案前，向中方再次确认该法案肯定与建交协议的文本和精神完全一致。

之后，布热津斯基转告万斯，卡特同意伍德科克的建议，3月27日，也就是参众两院开始对法案进行审议、表决的当天，副国务卿克里斯托弗奉卡特之命约见柴泽民，回应中方前两次的抗议，并首次提出了处置《与台湾关系法》引发的外交纠纷的办法，总统将公开声明：在实行该法时将完全遵守建交协议。

而卡特也如约做了公开承诺。

4月10日，卡特在签署《与台湾关系法》生效时曾表示，在执行法案时要遵守中美建交协议。

尽管3月31日芮效俭拜访美大司司长韩叙时，后者仍表示不满，但法案生效后，邓小平态度的变化值得关注。

1979年4月19日，邓小平会见以弗兰克·丘奇为团长的美国参议院外交委员会访华团时指出：

“…这个法案实际上否定了中美关系正常化的政治基础。我奉劝美国朋友注意这个问题，这样的事情不能干了。”

尽管立场很坚定，但语气是和缓劝阻的，没有抨击与警告的措辞。

最关键的是，邓小平指出：

“卡特总统表示他在执行这个法案时要遵守中美建交协议，中国正在看美国以后所采取的行动。”

但这次表态的对象是美国参议员，要把这种期待变成中美间的共识或者让其具有约束力，还需要外交程序上的确认。很可能是出于这种考虑，1979年4月28日，中国外交部向美国发出抗议照会，指出《与台湾关系法》严重违反了中美建交协议，建交协议是中美关系的基础和准则，如果美国不恪守建交协议，只会给两国关系造成损害。中国反对“两个中国”“一中一台”的立场是坚定不移的。

7月6日，美国政府复照，“美国将遵守两国建交时达成的各项谅解”，国会最后通过的《与台湾关系法》“并不是在每一个细节上都符合政府的意愿，但它为总统提供了充分的酌情处理的权力，使总统得以完全按照符合正常化的方式来执行这项法律”。

值得注意的是，《与台湾关系法》生效后，中方没有实施交涉中提到的外交报复，而且这些交涉都是通过外交渠道实现的，并没有付诸官方的舆论攻势从而引起公众的广泛关注。

在《与台湾关系法》的出台过程中，中国媒体主要是简短说明美国参众两院通过的涉台法案违反了中美建交原则，以《人民日报》和《参考消息》为例，两者都只有一两篇简短报道。

这种低调而克制的做法，与以往中国处理中美争端时以舆论攻势相配合的做法形成了鲜明对比。

这一现象很容易让人以为是双方危机处理成功的结果。但此时距美方复照尚有两个多月，中方不可能在纠纷结束之前停止外交施压。中方是否因某种原因被迫做出妥协？

目前的解密档案显示，中国外交部发出抗议和警告后，并没有准备具体的报复措施，反而将精力主要集中在全面推进中美关系上，几乎涉及经济、文化、安全等各个领域的框架性安排和实施细则。

当时美国确实曾担心中国采取外交报复，但伍德科克在与中方的频繁接触中摸到了中方的对美政策和施压底线。在1979年3月27日发给国务院的电报中，伍德科克提到，邓小平近期与美方会谈时不但没有提到涉台法案，反而不断敦促发展双边关系。他认为，中方不会因涉台法案而从根本上损害双边关系，最多在外交便利上难为美方。

卡特则担心中方公开抗议将影响中美联合反苏的大局，因而指示伍德科克尽快平息中方的公开抗议。但在3月31日的会见中，韩叙向芮效俭解释道，中方公开抗议是为了防止外界误解中方会接受涉台法案。这说明当时卡特的担心是多余的。

卡特声明将遵守中美建交原则之后，中方在对美交涉中再也没提到外交报复。

由此可见，当时中方对美政策是积极推进双边关系，本来就没有外交报复的具体计划。警告具有边缘政策的性质，在处理涉台法案时，可以最大限度地向美方施压。

显而易见，无论是外交渠道的秘密交涉，还是放弃履行先前的警告，都与当时需要发展中美关系的形势密切相关。

安全上，中国正在进行对越作战，正需要通过中美间的战略协作防止苏联介入，即便在国际政治舞台上孤立越南，也需要美国的带头示范效应和配合。如果此时中美关系出现波折或者恶化，无论如何都不是合理的选择。

更重要的是，中美关系刚刚开局就表现出快速发展的势头，在经贸科技文化领域的进展尤其显著。可以说，当时中美关系的发展势头，无论是对中国的安全和国际反霸而言，还是对改革开放的格局而言，都具有十分重大的意义，对掌管中美关系的邓小平而言，这更是期盼已久的珍贵机会。

此时，尽快处理争端才能避免伤害双边关系。既然美国的国内立法进程已经难以逆转，最现实的选择还是继续推进中美关系，同时尽力限制《与台湾关系法》的负面作用。

尽管中美两国已经平息了涉台法案引发的纠纷，但《与台湾关系法》的出台给中国国内对苏缓和的呼声提供了合理性，还是冲击到中美关系的基础。要维持“联美反苏”的战略，既要在外交系统澄清这一政策，更需要向决策层证明中美关系的价值和对苏缓和的不现实性。

1979年中国的驻外使节会议则为澄清“联美反苏”政策提供了一个机会，美方也为此进行了积极的配合。

中方的对美决策者和驻美外交官意识到涉台法案的负面影响后，向美方做了通报。5月29日，奥克森伯格给布热津斯基写去一份备忘录，其中指出，当时驻美大使柴泽民正准备回国参加关于外交政策讨论的会议，会议的重要议题就是评估1978年开始的对外开放政策。

通过布热津斯基与柴泽民之间的沟通机制，美方注意到：

中国在总体外交定位上倾向美国，实现了与美国的建交，其中包括在中国南部边疆的作战行动和对外引进资本及技术，但这一政策可能因为得不偿失而受到指责。具体来讲，中美建交并没有促成和平解决台湾问题的前景，亲西方的定位也没能使“巴统(COCOM)放松向中国出口敏感技术的限制，对越作战也没能教训越南；法德两国在对华军售上也仍然持犹豫态度。

美国担心的是，中国内部出现了要求改善中苏关系的声音，并要求与美国适当拉开距离。奥克森伯格认为这将削弱美国的全球战略地位，因而建议布热津斯基利用与柴泽民回国前的最后一次会谈，向中方强调两国关系的发展成果以及美方将在重大和关键战略问题上与中国协调合作的意愿，希望能以此影响中国的对外政策讨论。

很可能是受到这份备忘录的影响，布热津斯基在收到备忘录的第二天，即1979年5月30日再次向卡特建议，让副总统蒙代尔趁中国国庆节的时机访华，尽管还不清楚布热津斯基具体用什么理由说服了卡特，但卡特终于一扫之前的不情愿，批准了蒙代尔于1979年8月底9月初访华的计划。而这一决定立即受到驻美大使柴泽民的欢迎。

卡特同意蒙代尔访华的当天，中央情报局的每月预警评估也从情报角度确认了奥克森伯格备忘录的内容。情报指出，在5月份，中国国内政治的走势不利于中美关系，邓小平正受到压力和批评，但形势没有失控，邓小平在领导层仍处于主导，而且其地位是不可替代的。显然，美方已经对中国的对美政策进行了相当时间的跟踪和研究，在《与台湾关系法》出台的当月就发现了这种负面影响，并快速进行补救。

布热津斯基也发现：

“到了4月份，美中关系发展的势头有所松动：贸易谈判停滞不前，中国方面对我们同国会研究为台湾所做的安排越来越不放心。”

当时美国曾向中方建议，让美国军舰访问中国港口，以回应苏联军舰进驻越南岘港。但6月初，柴泽民大使会见布热津斯基的时候说，这样做还不是时候，因为中国政府对美国出台《与台湾关系法》有意见。

从奥克森伯格的备忘录来看，柴泽民已经把邓小平在对美政策上遇到的问题告知了美方。美方开始积极配合修补中美关系，担心《与台湾关系法》的出台会削弱邓小平对美决策的地位，冲击他倡导的“联美反苏”战略，并最终损害美国的全球战略地位。但这些积极举措尚未发挥作用，中方的对外政策讨论已经展开。

1979年第五次驻外使节会议上的讨论情况，直接反映出对苏缓和与“联美反苏”两种思路争论的基本内容和潜在意义。

1979年7月7日，邓小平在驻外使节会议上指出：

“国际形势比前一一段更加动荡，战争的因素更加增长，而且随着形势的发展，以后还要更加动荡，战争的因素还会不断增长。现在公开议论战争的人多起来了，这不是无风起浪，战争的危险确确实实在增长。”

但是这次主旨发言却没能限制与会者对“联美反苏”战略的质疑。

在17日的发言中，一些驻外大使对“联美反苏”的战略提出了不同意见。时任中共中央秘书长的胡耀邦针对与会者的提问，提出了与邓小平不同的观点。

他认为：

“苏联领导集体背叛了马列主义，搞霸权，搞扩张，说它是社会帝国主义，是指它的统治者所奉行的政策，不是指它的社会制度…必须把苏联统治集团奉行的政策同它的社会制度区别开来，不然我们在外交政策方面和理论方面就站不住脚。”“苏联统治集团反华，二十年来亡我之心不死，但不等于他要搞亡我之战。他要全面搞对华战争，进行亡华之战，我觉得不容易。他的决心不容易下。同时，苏联人民以及相当多一部分干部，对我友好之心未灭，希望同我们友好。单看领导集团亡我之心不死是不全面的。”

此外，胡耀邦还提出，要将苏联的广大干部群众与苏联的领导集体相区别，将东欧国家与苏联相区别，大胆去做工作、交朋友。这种基调其实是要求改善中苏关系的含蓄表达，与反苏反霸的进取性姿态完全相反，也与邓小平发言的精神难以相符。

然而，驻外使节会议的总结报告并没有认同其他观点，而是按照邓小平的思路，会议再次明确了“联美反苏”的战略构想。

1979年4月3日，第五届全国人大常委会第七次会议通过决议，不再延长中苏条约。同一天，黄华外长向苏联驻华大使递交照会，通报这一决议，同时建议中苏就解决两国悬而未决的问题、改善两国关系举行谈判并希望能据此达成相应文件，首次向苏联方面传达了希望进行国家关系谈判的意愿。

5月5日，余湛副外长向苏联递交的备忘录则全面说明了中国的谈判设想：中国准备与苏方进行范围广泛的谈判，包括中苏边界谈判。消除两国关系正常化的障碍，在平等互利基础上发展贸易、科学、技术文化交流等各项问题，并根据谈判结果签订相应文件。

但苏联的反应并不积极。直到6月4日，葛罗米柯才向驻苏大使王幼平递交了一份备忘录，表示同意举行谈判，但只主张搞一个两国关系的原则文件，对其他建议并没有给出响应。尽管如此，中国外交部还是按全面改善中苏关系的设想来安排谈判。

7月21日，中苏国家关系谈判办公室成立，27日，中国政府代表团组成。

在准备阶段，代表团主要完成了四个文件的准备，包括《关于两国关系的协议草案》《关于维持边界现状，防止武装冲突和谈判解决边界问题的协议草案》《关于两国事务来往的有关设想和意见》，以及《谈判方案》。

（正文完）

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