宁夏回族自治区银川市中级人民法院行政裁定书
（2024）宁01行终213号
上诉人（原审原告）罗某某。
被上诉人（原审被告）国家税务总局宁夏回族自治区税务局稽查局。
原审第三人宁夏某公司。
上诉人罗某某因与被上诉人国家税务总局宁夏回族自治区税务局稽查局（以下简称宁夏税务局稽查局）及原审第三人宁夏某公司行政处理一案，不服银川铁路运输法院（2024）宁8601行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人罗某某及其委托代理人尤小艳，被上诉人宁夏税务局稽查局的副局长及委托代理人贺继军、樊娜，原审第三人宁夏某公司的委托代理人付前明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
一审法院审理查明，2022年2月28日，被告宁夏税务局稽查局向第三人宁夏某公司作出（宁税稽处（2022）x号）《税务处理决定书》，根据《中华人民共和国企业所得税法》第一条的规定，追缴第三人2015年至2017年少申报缴纳的企业所得税5343100.94元，并根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十二条的规定，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。该《税务处理决定书》第11-12页载明：“（5）项目负责人：罗某某，取得不合规发票金额合计3769243.46元（2015年3429233.46元，2016年340010元），2017年结转成本3769243.46元。宁夏某公司累计转账支付罗某某工程款5642500元（2015年2940000元，2016年2702500元）。罗某某将宁夏某公寓楼项目分包给王某某，全部通过现金支付人工费、材料费等，金额共计3769243.46元。”以及第17页载明：“你公司通过现金方式支付的部分无法核实业务的真实性，应调增应纳税所得额。”被告进行了相应的扣减后，向第三人作出了补缴相应税款和滞纳金的处理决定。2023年7月12日，第三人以本案原告罗某某为被告向法院提起民事诉讼，要求原告罗某某赔偿因向第三人提供虚假发票造成的损失，原告罗某某认为第三人向其追偿损失，是因为被告作出的（宁税稽处（2022）x号）《税务处理决定书》对涉及原告的大量证据材料真实性、合法性未予以查证，存在重大瑕疵，侵害了原告的合法权益，故诉至法院。请求依法判令：1．撤销宁税稽处（2022）x号《税务处理决定书》；2．本案诉讼费用由被告承担。
一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”行政诉讼法中的“利害关系”是指有一项法律赋予或者保护的权利受到行政行为的实际影响，即该权利受到了被诉行政行为的侵害，该被侵害的权利与被诉行政行为之间存在因果关系，才具备行政法意义上的“利害关系”。就本案而言，被告宁夏税务局稽查局作出案涉《税务处理决定书》，认为由于第三人宁夏某公司违反《国家税务总局关于发布〈企业所得税税前扣除凭证管理办法〉的公告》（2018年第28号）第十四条、第十五条的规定，通过现金方式支付的部分无法核实业务的真实性，应调增应纳税所得额，决定根据《中华人民共和国企业所得税法》第一条的规定，追缴第三人2015年至2017年少申报缴纳的企业所得税5343100.94元及滞纳金。其中该决定书涉及原告罗某某部分为：取得不合规发票金额合计3769243.46元，2017年结转成本3769243.46元。第三人累计转账支付罗某某工程款5642500元。罗某某将宁夏某公寓楼项目分包给王某某，全部通过现金支付人工费、材料费等，金额共计3769243.46元。原告罗某某作为第三人的项目经理，在本案中，是否符合行政诉讼法的原告资格，主要看是否与被告作出的《税务处理决定书》有利害关系。首先，原告并非被诉《税务处理决定书》的行政相对人，该处理决定也没有为原告增设新的权利义务，虽然原告认为该处理决定中关于原告部分的认定与事实不符，但并不因此已经或者必然侵害原告的合法权益，且原告提交的证据材料亦不能证明该处理决定对其合法权益产生实际影响。其次，第三人以原告提供不合规发票给其造成损失为由将原告诉至法院，系基于双方之间的内部管理关系提起的民事侵权诉讼，原告在本案中诉请保护的权益，并不是被告在作出被诉行政作为时需要考虑和保护的法律上的权益，不应当通过本案的行政诉讼来解决，且在被告调查期间，原告也提供了相关证据材料，原告主张的利益损失与被告作出的税务处理决定之间没有直接的因果关系。因此，原告与案涉《税务处理决定书》没有行政法律上的利害关系。关于原告申请对宁税稽处（2022）x号《税务处理决定书》原始卷宗中的《工程施工出包协议》、《收据》等材料中“罗某某”“王某某”的签名及捺印进行鉴定的问题。法院认为，原告申请鉴定的事项，与本案的审理无关联性，法院不予准许。综上，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项的规定，裁定：驳回原告罗某某的起诉。案件受理费50元，退还原告罗某某。
宣判后，罗某某不服，向本院提起上诉称，上诉人与被诉行政行为具有利害关系，符合行政诉讼法规定的起诉条件，其有权提起本案诉讼，一审法院认定事实错误。理由：一、原审第三人补缴税款并支付滞纳金后，在未通过行政复议或行政诉讼去救济权利的情况下，转而提起民事损害赔偿诉讼，请求包括上诉人在内的多名挂靠人对其所补缴的税款和滞纳金承担赔偿责任。故案涉《税务处理决定书》对上诉人的权益产生实际影响，上诉人作为利害关系人有权提起本案诉讼。二、根据上诉人提交的《税务处罚决定书》及调取的相关卷宗材料所记载的内容可知，被上诉人正是以该次税务稽查中获取的上述证据材料认定了原审第三人与上诉人之间系挂靠关系，上诉人与案外人王某某之间系所谓的分包关系，上诉人提供的相关增值税发票系虚假及虚开等违法事实。三、虽然《税务处理决定书》的行政相对人是被上诉人，但是处罚后果往往会通过挂靠协议波及上诉人，且税务处罚决定还直接影响上诉人基于挂靠关系以公司名义获取的利益。四、上诉人作为原审第三人的挂靠人及配合调查人员，负有重新提供真实发票、配合补缴税款、陈述案件事实、提供真实涉税证据资料等义务。五、案涉《税务处理决定书》无论从税收法律角度、民事法律角度或产生的法律后果上均对上诉人的合法权益产生实际影响，其与被诉行政行为有利害关系，上诉人具备提起行政诉讼的原告资格。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院：撤销银川铁路运输法院（2024）宁8601行初118号行政裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人宁夏税务局稽查局辩称，一、行政诉讼中的“利害关系”是指有一项法律赋予或者保护的权利受到行政行为的实际影响，该被侵害的权利与被诉行政行为之间存在因果关系，才具备行政法意义上的利害关系。上诉人不具有行政法意义上的“利害关系”，其不具有诉讼主体资格。二、原审第三人以上诉人提供不合规发票给其造成损失为由提起民事诉讼，并不是被上诉人在作出被诉行政作为时需要考虑和保护的法律上的权益，不应当通过行政诉讼解决。三、被上诉人在调查期间，上诉人也提供了相关证据材料，上诉人主张的利益损失与被上诉人作出的税务处理决定之间没有直接的因果关系。综上，上诉人与案涉《税务处理决定书》没有行政法上的利害关系。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院：驳回上诉，维持原裁定。
原审第三人宁夏某公司述称，一、上诉人既不是被上诉人作出的案涉《税务处理决定书》的行政相对人，也与被诉行政行为没有利害关系，其不具有行政诉讼的原告主体资格。二、上诉人的上诉理由不能成立。（一）上诉人所称的利害关系是因与原审第三人的民事侵权纠纷所致，与案涉《税务处理决定书》无关。（二）上诉人不能以民事案件支持原审第三人向其追偿为由，作为认定上诉人与被诉行政行为具有利害关系的依据。三、原审第三人已按照案涉《税务处理决定书》补缴了税款和滞纳金，被上诉人已经执行完毕，现已无法撤销。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。请求二审法院：驳回上诉，维持原裁定。
本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。
二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。
本院认为，本案的争议焦点为上诉人罗某某是否具有提起本案诉讼的原告资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条设定的立法目的可知，行政诉讼不仅有维护公民、法人或者其他组织合法权益之价值，亦具有监督行政机关依法行政，维护公共秩序和公共利益之功能。行政行为作出时就具有公定力，意味着不仅行政机关和当事人需要遵循，社会公众也会基于信赖而作出不同选择或回应，即稳定有序的公共秩序是维护公共利益的前提。为了避免动辄否定行政行为的效力或者破坏行政秩序的安定，进而损害不特定多数人的合法权益，行政诉讼要求当事人起诉时必须符合法定起诉条件，通过督促权利人及时救济、明确是否为适格主体、审查当事人是否有事实依据等制度设计，确保在维护公共利益的前提下实现个体利益的充分救济。申言之，法律及司法解释明确了人民法院在行政诉讼中有主动审查当事人起诉条件的义务，若当事人提起的诉讼具有不符合法定起诉条件情形的，其就无权通过司法程序质问行政行为的合法性，也就无法开启行政诉讼实体审查的大门。
当事人适格是法定起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”“利害关系”是判定公民、法人或者其他组织是否具有原告资格的法律标准。一般而言，行政行为对其行政相对人的实体权利义务直接产生影响，行政相对人属于行政法上的利害关系人，其当然属于适格原告。但对于“其他与行政行为有利害关系”的第三人，有时确实难以判断。毋庸置疑，第三人的范围并非涵括所有认为其合法权益受到侵害的主体。结合行政诉讼的立法目的及行政机关的公共管理职能而言，行政诉讼旨在救济个体私益，亦在维护公共秩序，要求行政诉讼能够救济的利益仅限于当事人主观的公法利益，亦即行政行为所适用或者所依据的行政实体法及其相关法律规范所确定或者推导的合法权益。正是如此，行政机关在作出行政行为时因未考量、未尊重和未保护当事人行政实体法上的合法权益，导致合法权益被剥夺、遗漏或者侵害，其才具有依据行政实体法寻求救济的请求权，人民法院亦才会通过审查其适用或者依据的行政实体法对被诉行政行为进行合法性审查并确定行政机关应承担的责任义务。反之，当事人所诉请的利益超出了行政实体法规范所保护的范围，该利益的损益就与被诉行政行为不存在直接关联，行政机关亦无需被一个无关联的诉讼引入费时费力的实体程序，也就是当事人与被诉行政行为不具有利害关系，其就无法通过行政诉讼予以救济。
回归本案，上诉人要求撤销被上诉人宁夏税务局稽查局作出的案涉《税务处理决定书》。上诉人并非该处理决定的行政相对人，其是否有权提起本案行政诉讼，在于上诉人与该处理决定之间是否具有行政法上的利害关系。首先，根据《中华人民共和国建筑法》第十二条“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，应当具备下列条件：（一）有符合国家规定的注册资本；（二）有与其从事的建筑活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员；（三）有从事相关建筑活动所应有的技术装备；（四）法律、行政法规规定的其他条件。”及《房屋建筑和市政基础设施工程分包管理办法》第八条第二款“严禁个人承揽分包工程业务。”的规定可知，上诉人并不具有案涉工程施工单位资质，不能以独立的身份参与案涉工程施工，其不属于被上诉人在建设工程领域税务执法中考量和保护的对象。其次，被上诉人认为原审第三人存在少申报企业所得税的违法行为，并依据《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国税收征收征收管理办法》作出案涉《税务处理决定书》。因《中华人民共和国企业所得税法》第一条明确规定企业所得税的适用范围仅限于企业和其他取得收入的组织。上诉人系自然人，并非该法及相关法律规范所调整的范围，其当然不具有前述法律所保护的利益，其亦不能依据前述法律规定而享有行政实体法上的请求权。最后，上诉人与原审第三人因内部管理关系产生的权责义务，不属于现行企业所得税法律法规要求被上诉人在作出案涉《税务处理决定书》时需要考量、尊重和保护的利益。上诉人与原审第三人因民事关系产生的权利或者权益，并非公法上的利益，其应当通过法律规定的民事途径予以救济。据此可知，上诉人与原审第三人因内部关系产生的利益，并非被上诉人作出行政行为时应予考量的内容，上诉人与案涉《税务处理决定书》不存在利害关系，其不具有提起本案诉讼的原告资格。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，内容适当，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
本裁定为终审裁定。
审判长 刘煜姗
审判员 宁 丽
审判员 曾承富
二〇二四年七月三日
书记员 王彦敏
来源：胡晓锋律师。本文内容仅供一般参考用，均不视为正式的审计、会计、税务或其他建议，我们不能保证这些资料在日后仍然准确。任何人士不应在没有详细考虑相关的情况及获取适当的专业意见下依据所载内容行事。本号所转载的文章，仅供学术交流之用。文章或资料的原文版权归原作者或原版权人所有，我们尊重版权保护。如有问题请联系我们，谢谢！
