俄罗斯的权力垂直体系是否应该变得更加垂直？

作者：谢尔盖・阿克肖诺夫

评论本文的有：阿尔乔姆・普罗科菲耶夫 格奥尔基・费奥多罗夫 德米特里・耶洛夫斯基 德米特里・茹拉夫廖夫

《生意人报》报道，据初步评估，俄罗斯 89 个地区中有 18 个地区不打算采用单一层级（简化版）的地方自治模式。在这些地区，农村和城市居民点将继续存在。因此，目前就说要建立绝对的权力垂直体系还为时尚早。

《关于在统一的公共权力体系中组织地方自治的一般原则》这一法律草案规定了保留两级制体系的可能性，该草案的第三次、也是最终审议的投票定在 3 月 5 日。国家杜马国家建设和立法委员会建议通过该文件。

在支持两级制地方自治体系的地区中，有几个民族共和国：鞑靼斯坦、车臣、雅库特、巴什基尔、卡尔梅克、卡巴尔达 - 巴尔卡尔、卡拉恰伊 - 切尔克斯、阿迪格、阿尔泰、莫尔多瓦，以及涅涅茨自治区和克里米亚。同样支持的还有罗斯托夫州、萨拉托夫州、沃罗涅日州、利佩茨克州、斯维尔德洛夫斯克州和车里雅宾斯克州。

另外 25 个地区计划仅部分采用单一层级模式，在某些地方仍保留两级制。如果新法律获得通过（几乎肯定会通过，“统一俄罗斯党” 已承诺支持 ——《SP》杂志），另有 26 个地区的团体打算完全采用单一层级模式。而 20 个地区已经将地方自治简化为单一层级。

该法律草案的通过之路荆棘满布。2021 年 12 月，参议院的安德烈・克利沙斯和国家杜马的帕维尔・克拉申尼科夫提出了该草案，他们分别担任联邦委员会和国家杜马的国家建设委员会主席。该文件旨在落实 2020 年夏天宪法修正案中关于地方自治的规定。

草案提议取消地方自治的基层（居民点）层级，保留城市和市政区，以及联邦直辖市的市内区域。克利沙斯表示：“考虑到现有的广泛权力重新分配实践，这种做法将提高地方自治机构的效率。”

然而，在 2022 年 1 月的一读之前，党派表示不满。当时，俄罗斯党团代表尼古拉・科洛梅采夫评价说：“这就好比砍掉一棵树的根。” 他指出，“基层层级” 正在被废除。他还提到，法国有 3.7 万个市政机构，德国则超过 3 万个。

议员米哈伊尔・马特韦耶夫指出，地方自治正在转变为地方国家管理。在他看来，这导致 “权力与人民之间的疏离”。这位政治家解释说，权力垂直体系只在战时有效。通常情况下，它会使权力负担过重，因为无论什么事情都得向上汇报。

该法律草案等待二读等了两年多。国家杜马主席沃洛金表示，该草案需要根据收到的意见和建议进行进一步完善。鞑靼斯坦共和国总统鲁斯塔姆・明尼哈诺夫成为该文件 “反对派” 的代表人物。他解释说：“我们的国家很大，不能用单一模式来治理。”

“我认为，地方自治法律草案没有以一读时的形式通过，这是一个很大的成就，” 来自鞑靼斯坦的俄罗斯国家杜马议员阿尔乔姆・普罗科菲耶夫对《SP》杂志表示。

“这是俄罗斯党派共同努力的结果，根纳季・久加诺夫本人与鞑靼斯坦共和国领导层一起发挥了作用。可以注意到鞑靼斯坦共和国总统鲁斯塔姆・明尼哈诺夫和鞑靼斯坦共和国国家委员会的立场。进行了很多次磋商，鞑靼斯坦共和国国家委员会主席法里德・穆哈梅欣还前往莫斯科与国家杜马主席维亚切斯拉夫・沃洛金会面。”

二读时通过的 42 项修正案，除了我之外，还有鞑靼斯坦议会代表、代表鞑靼斯坦的国家杜马议员作为共同提案人，这些修正案确实使地方自治的情况与原本可能形成的情况有所不同。二十个地区想要利用这些可能性并非毫无道理。

这是反对被阉割的地方自治的一步。世界上没有一个发达国家实行单一层级的地方自治。也许只有阿尔巴尼亚是这样。但它不是俄罗斯的榜样。与此同时，俄罗斯党派更进一步，将争取各地的地方自治都是多层级的。这应该是基本模式。只有这样才能确保真正的人民当家作主。

《SP》杂志：也许高层是想省钱？

“在鞑靼斯坦，有超过 7500 名市政议员。首先是在居民点层级。实际上他们是志愿者，因为他们不从预算中获得任何资金。但与此同时，他们承担着巨大的负担和责任：组织像 5 月 9 日这样的活动，处理与特别军事行动相关的事务。他们承受着这些压力。

因此，试图将他们排除在人民权力体系之外看起来非常奇怪。无论从国家治理的角度，还是从当下这个主权和权力合法性至关重要的历史时刻来看，这种做法都是完全无法解释的。而合法性恰恰建立在基层 —— 与人民的反馈之上。

“这是我们国家目前所遵循的概念性战略路线，”“Aspect” 社会和政治研究中心主任格奥尔基・费奥多罗夫认为。“我们记得，几年前通过了关于公共权力的法律，现在正在完善那些为了权力体系正常运作所需要的细节。”

改革的发起者认为，权力垂直体系应该是绝对的，规定无论职位是否通过选举产生都要服从上级。显然，在特别军事行动和其他危机情况下，政府决定拧紧螺丝，以便更好地管理国家和社会。管理体系得到了简化。这样对政府来说更方便。

“最初，地方自治改革是按照西方体系的模式进行的，而居民点层级则是后来才建立起来的。当时有这样的要求，但又不想做出任何改变，所以在 2003 年，这个第二层级终于建立起来了，”“ACTOR” 公关公司总经理德米特里・耶洛夫斯基解释道。

“当时立即遭到了强烈反对。大家都清楚地知道，我们的居民点完全没有收入，这意味着在当前情况下，99% 的这些地区无法生存。例如，我的一个朋友 —— 一个居民点的负责人 —— 说他有自己的工资，但却没有钱买灯泡。他得自己掏钱去买灯泡并安装。”

20 年后，终于很明显，居民点层级实际上不起作用。必须做出某种决定。至少要给行政机构提供资金。否则根本不行。与此同时，我们国家存在人才短缺的问题，经济领域缺乏人力，而办事员们主要只是在处理文件。

因此，人们试图通过创造条件来废除居民点层级，以解决这种情况。

《SP》杂志：这一步可能会产生哪些政治后果？

“这里会出现几个问题。首先，处于居民点层级的人负责公民与市政层级、有时甚至与地区层级权力之间的沟通。他们与民众打交道。这并不总是做得很好，存在很多问题，但他们承担了这种‘冲击’。他们解决了多达 80% 的所有问题。

此外，他们有时会融入到该地区占主导地位的政治力量的政治体系中。通常是‘统一俄罗斯党’，如果是反对派掌权，他们就会成为反对派的一部分。他们进行宣传鼓动，是舆论领袖，积极分子会听取他们的意见，并且他们参与政治动员。当然，这一切都是依法进行的。

因此，市政改革遭到了现有体系的抵制。首先，公民们不会再把问题带到居民点，而是首先去找地区市长，然后再去找地区当局。其次，这会削弱动员活动，而这是领导层所不希望看到的。因此，该法律草案在搁置了两年。

最终出现了明尼哈诺夫，他公开说出了许多地区精英的想法。法律的起草者不得不寻找一个折中的方案。现在，在那些居民点层级确实有助于政治体系正常运转、满足其需求的地区，不会触动这个层级。在其他地区则会废除这个层级。

“在我看来，地方自治是一个层级还是两个层级并没有原则性的意义，因为根本没有资金，” 地区问题研究所科学负责人德米特里・茹拉夫廖夫总结道。“你可以随意重建围栏，但如果围栏的木板不够，那围栏就是千疮百孔的。资金短缺消除了关于哪种模式更有优势的争论。

也许只有那些希望拥有更多国家属性的民族共和国会得到他们想要的。那里将会是两个层级。他们喜欢复杂的形式。但政府必须为这些复杂形式支付工资。现在几乎不可能阻止这一趋势了，因为如果剥夺他们‘合适的形式’，他们会因此指责俄罗斯人。”