报告指出，北约正在不断东扩，并不断加强在东线的军事存在，不断挤压俄罗斯的战略空间。在2014年北约威尔士峰会上，北约领导人同意实施“战备行动计划”（Readiness Action Plan），以快速应对克里米亚并入俄罗斯联邦所带来的新安全挑战。在2016年北约华沙峰会上，北约领导人同意组建“加强前沿存在”（Enhanced Forward Presence）部队，这是一支能够在前沿部署的军事力量，旨在加强北约东部地区的力量，并为南欧地区“量身打造”北约的军事存在。2017年7月，北约开始在爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰等国部署多国部队。

在俄乌冲突爆发后，北约进一步加强了其在东部前沿地区的战略态势，并且首次部署了在北约反应部队中处于高度战备状态的多个单位，以发挥威慑和防御作用。在2022年北约布鲁塞尔峰会上，北约领导人同意组建四支新的多国部队，并将其部署到保加利亚、匈牙利、罗马尼亚和斯洛伐克。随后，在2022年北约马德里峰会上，北约领导人最终同意在必要时将前沿部署的营级规模部队扩大到旅级规模。随后，北约将上述反应部队的结构调整为“北约部队模式”（NATO Force Model），这种结构规模更大，但仍与俄军部队存在某些差距。虽然北约在大多数新兴技术、累计国防开支和总兵力方面都优于俄罗斯，但北约与俄罗斯之间仍然存在两点主要差距：国防工业的差距以及军队规模和指挥结构的差距。

1.国防工业的差距

报告认为，北约的军费开支目标与所取得的成果之间并不匹配，这使得北约领导人十分担忧北约在国防工业方面处于劣势。《2014盟军国防投资计划》（2014 Allied Defense Investment Plan）承诺，北约成员国的国防开支占其GDP的比重应达到2%，并且与现代化项目相关的预算支出应占到该国军事预算总额的20%。但在2014年，只有三个北约成员国达到了这些标准。在此之后，北约将该标准设定为每个成员国必须达到的最低标准。北约预计，有23个北约成员国能够在2024年达到此标准。2024年，欧洲的国防开支将达到3,800亿美元，欧洲国防开支总和将占欧洲GDP总值的2%（见图1）。然而，这一2%标准是否足以保持北约的积极发展趋势，并为其提供强大的前沿防御所需的能力，目前尚未可知。

图1：欧洲国防开支总和占欧洲GDP总值的比重

北约的综合实力似乎可以压倒其对手。然而，西方国家所面临的挑战比想象中的要大得多。正如英国国防大臣所指出的，俄乌冲突、中东冲突不断升级以及东亚局势紧张等事件都表明和平时代的红利已经结束。尽管如此，西方的国防工业还依然处于和平时期的状态。多次的兵棋推演表明，如果欧洲爆发大规模冲突，英国可能将在一周多一点的时间内耗尽其现有的储存弹药，而德国可能在几天，甚至几小时内就会耗尽其现有的存储弹药。

另一方面，俄罗斯的常规部队有能力集结火炮火力，大量部署重型装甲部队，发动电子战行动，设计纵深和多层防御，不断从深厚的人力储备中补充作战部队，并针对特定的推进轴线部署防空导弹系统。俄罗斯军队可以进行持久的消耗战，并且能够经受得住不断增加的伤亡。相比之下，大多数北约军队和国防工业的设计可能都无法应对这样的威胁。

在俄乌冲突期间，俄乌两军平均每周所消耗的炮弹总量为20万发，而北约成员国的目标是在2025年将每月炮弹产量提升至16万发，即每年生产200万发炮弹。美国的情况稍好一些，在2023年中，美国每月可生产28,000发155毫米炮弹。美国的目标是将其炮弹产能提高到每月10万发，即每年120万发炮弹，但即便如此，也无法与俄罗斯的生产水平相提并论。更糟糕的是，虽然北约各成员国都有坚定的政治意愿来发展其国防工业，但重振冷战后的国防工业并非一蹴而就。例如，德国莱茵金属公司可能要到2027年才能将155毫米炮弹的年产量提升至110万枚。

2024年美国国防部和欧盟委员会分别发布了《国防工业战略》和《欧洲国防工业战略》。然而，美国和欧盟并未在战略上优先考虑跨大西洋国防工业能力。许多分析人士认为，美国和欧盟都倾向于保护主义，这一趋势在欧洲更为明显，因为欧盟鼓励成员国从欧盟的企业采购国防装备，而这一做法不利于来自美国、英国和其他非欧盟成员国的供应商。这种趋势也有例外，最突出的例子是波兰，该国购买了美国和韩国的武器。然而，如果欧洲和美国的国防工业决定分道扬镳，这对北约来说将是非常危险的。

2.军队规模和指挥结构的差距

报告指出，在2022年北约马德里峰会上，北约成员国同意将“北约部队模式”（NFM）应用于4万人的北约反应部队（NRF）。“北约部队模式”的理论战斗序列的基础是三级兵力生成系统，该系统旨在通过快速作战部署构建更大规模的兵力储备，从而增强北约的威慑力和防御能力。根据新的“北约部队模式”，北约可在遭遇敌方攻击后的10至180天内进行三级部署，将北约反应部队的反应时间从原本的15天缩短至5天（见图2）。

图2：“北约部队模式”的三级兵力生成系统

理论上来说，“北约部队模式”为北约应对来自俄罗斯方面的威胁提供了一个务实的解决方案。但实际上，该兵力模式有三大弱点。首先，欧洲国家普遍缺乏维持大规模作战部署的关键手段，尤其缺乏综合防空反导方面的装备。俄乌冲突的发展过程表明，一场旷日持久的冲突会迅速耗尽现有的拦截弹、储备弹药和作战无人机的库存。

其次，北约迄今为止从未进行过如此大规模的部署。北约在阿富汗执行任务的高峰期大约部署了13万名士兵，其中包括来自伙伴国军队的人员。如果北约与他国发生武装冲突，那么北约需在敌对行动开始后一个月内集结50万名作战人员，这对北约来说可能还勉强能够完成。然而，征召多支军队、在境外部署大量处于高度战备状态的士兵和装备、以及确保快节奏战争中的后勤连续性，这些都是大多数北约成员国从未面临过的严峻挑战。

第三，任何部队的效率取决于其指挥结构。目前，北约的指挥结构以两个战略军事司令部为中心：位于比利时蒙斯的盟军作战司令部（ACO）和位于美国弗吉尼亚州诺福克的盟军转型司令部（ACT）。这两个战略司令部由三个作战司令部为其提供支持，分别是负责北约东部地区的荷兰布鲁森联合部队司令部；负责北约南部地区的意大利那不勒斯联合部队司令部；负责北大西洋海道的美国诺福克联合部队司令部。三个作战司令部还下辖三个战术司令部，即位于德国拉姆施泰因的盟军空军司令部；位于土耳其伊兹密尔的盟军陆军司令部；位于英国诺斯伍德的盟军海军司令部。这种指挥结构的实际问题在于，该结构是为和平时期而设计的，可能无法应对战时的种种挑战。

更糟糕的是，两个北约战略司令部是否有能力对北约军事指挥系统的第三级，也就是“北约部队模式”中规模最大的一级，进行充分的核查，这一点非常值得怀疑。虽然快速演习和突击检查可使北约战略司令部快速完成核查任务，但北约成员国一般都不愿意采用这一流程。

此外，随着芬兰和瑞典成为最新的北约成员国，北约必须重新审视其针对北欧和波罗的海地区所采取的策略。有专家建议，北约应将芬兰和瑞典充分纳入北约体系之中，并建立一个新的联合部队司令部，即北方联合部队司令部。目前，北欧地区的北约成员国拥有约36万现役和预备役部队、290艘海军舰艇、250架作战飞机以及数千辆重型装甲车，这为北约作战规划人员提供了更多的规划空间。

分析人士还建议，北约可在波兰建立一支东部联合部队，以应对俄罗斯方面所带来的挑战。在北约的战略计算中，地理位置往往是最关键的考虑因素。例如，爱沙尼亚的纳尔瓦市可能面临着来自俄罗斯的最为严峻的威胁，该市距离俄罗斯边境很近，而距离布鲁塞尔联合司令部大约1,367英里。

此外，指挥结构并不是北约面临的唯一挑战，其还需要解决另外两个问题。第一个是官僚问题。如果北约成员国遭遇敌方攻击，盟军作战司令部（ACO）只有在北大西洋理事会（North Atlantic Council）批准后才能启动北约盟军部队结构并实施相关作战计划，而这一障碍可能会给敌方提供关键的机动时间。作为盟军作战司令部的首脑，欧洲盟军最高司令官（SACEUR）需要更大的灵活性，以便更快地使盟军进入战时状态。

北约面临的第二个问题是军事方面的问题。在常规战争中，通过反攻行动来夺回领土要比守住和保卫领土困难得多。俄军如果发动进攻行动，各北约成员国可能一时很难抵挡，而之后北约部队所发动的反攻行动可能将举步维艰。西方智库的兵棋推演表明，俄军有能力在60小时内抵达爱沙尼亚塔林和拉脱维亚里加的郊区。正如爱沙尼亚总理卡亚·卡拉斯（Kaja Kallas）所说，俄军针对任何波罗的海国家所采取的军事行动，都可能使该国永远从地球上消失。在波罗的海地区夺回被占领的领土需要保持空中优势，这比一开始就守住这些领土要困难得多。2023年夏季，乌克兰军队曾发动一系列反攻行动，但收效甚微，这也证明了通过反攻来夺回失去的土地可能是十分困难的。

乌克兰在俄乌冲突中的挣扎也暴露了“加强前沿存在”部队的弱点。因此，“北约部队模式”不应只是一个规模更大的“加强前沿存在”部队。该模式应标志着北约部队的作战重点从惩罚威慑向拒止威慑进行过渡，后者旨在通过各种迟滞或拒止手段来威慑对手。北约需要的是前沿防御，而不仅仅是前沿军事存在。

然而，除英国、法国、波兰和土耳其等国之外，大多数北约成员国都没有组建大编制作战单位，并且无法在北约成员国遭到攻击后与敌方部队进行持久作战。俄乌冲突表明，大编制作战单位在战争中至关重要。在当代战场上，密集的炮火打击、大编制作战单位和装甲突击都伴随有无人作战装备和卫星互联网驱动的指挥控制能力，这可能使得组建和部署大编制作战单位的工作变得更加复杂。

此外，要想在欧洲击退俄罗斯的常规作战部队，就必须在冲突一开始就夺取空中优势。仅在2023年，欧洲各地的北约成员国空军就紧急出动300多次，以拦截接近北约领土的俄罗斯空天军飞机。北约消息称，这些拦截行动大多发生在波罗的海上空。北约有常设的空中警戒任务，该任务要求北约成员国的作战飞机在俄罗斯空天军飞机进入其领空时立即起飞进行拦截。最后，北约空军必须能够在没有美国大规模空袭支援的情况下压制俄罗斯的防空导弹系统。为实现这一目标，北约空军需要采购更多的反辐射导弹以及其他远程打击武器。

总结

报告总结道，北约在大多数新兴技术、累计国防开支和总兵力方面都优于俄罗斯。然而，俄罗斯在两个关键领域占有绝对的优势。首先，与已经进入战时生产状态的俄罗斯国防工业相比，北约各国的国防工业仍处于和平时期的生产状态，其规模和生产能力都相对较小，无法满足大规模作战行动的要求，而提升国防工业产能可能需要较长的时间。其次，俄罗斯军队的规模和指挥体系已经适应了多年的消耗性冲突和快节奏的作战行动，并且目前还在承受着每月数千人的伤亡，而北约各国却从未面临过这些挑战，其部队和指挥体系目前还处于和平时期的状态。因此，北约正采取各种新的举措，以确保通过拒止俄罗斯的潜在战争行动来发挥威慑作用。北约是否能在长期作战环境中部署大规模作战部队仍有待观察。