自2003年8月以来，美国海军现役舰船总数就一直保持在270艘到300艘之间。截止2024年9月30日，美国海军的现役舰船总数为296艘。相比冷战时期，美国海军的现役舰船规模缩减明显，这一情况让许多美国海军的军事规划人员感到担忧。随着美国对手的海军实力不断壮大，美国海军相对于其对手的优势在逐渐减少。为扭转这一趋势，美国海军曾在2016年提出了“355舰”的海军造舰计划，在2023提出了“381舰”造舰计划，并且在2024年又提出了“30年造舰计划”（2025财年-2054财年）。然而，基于目前的美国造舰能力，美国海军的造舰计划可能将面临重大延期，而其舰队规模也很难在短时间内发生较大的变化。

美国海军面临的造舰困境

美国海军目前正面临着严重的造舰延期问题，几乎所有正在建造的大型舰船都无法按照原来的计划时间进行交付。2024年1月11日，美国海军部长卡洛斯·德尔·托罗（Carlos Del Toro）启动了一项名为“45日造舰审查”的项目，对美国海军正在进行的造舰工作进行审查。2024年4月2日，美国海军发布了此次审查的结果。审查结果表明，美国海军的多个造船项目面临重大延期问题，其中“哥伦比亚”级战略核潜艇首舰可能面临12到16个月的延期，“弗吉尼亚”级Block IV型攻击型核潜艇可能面临36个月的延期，“弗吉尼亚”级Block V型攻击型核潜艇可能面临24个月的延期，“福特”级核动力航母三号舰可能面临18到26个月的延期，“星座”级护卫舰首舰可能面临36个月的延期，而其他的两栖船坞登陆舰、两栖攻击舰、舰队油料补给船和“阿利·伯克”级Fight III型驱逐舰的实际交付日期也将晚于合同规定的日期。

造成美国海军造舰困境的可能原因

1.造船厂的减少

冷战结束后，美国对国防预算进行了大幅削减，并取消了大量的国防项目，许多美国国防企业被迫进行合并重组，以在订单无法得到保证的情况下生存下来。这使得从事造船业的美国公司数量不断减少，大部分公司的生产规模在不断缩减。据统计，自20世纪70年代以来，已有14家主要为美国海军及海岸警卫队生产军用船只的美国造船厂关闭，而同一时间段内，仅有1家此类造船厂开业。

2.造船厂劳动力不足

近年来，美国造船业面临着严重的劳动力不足问题，许多熟练工人正流向待遇更好，或工作环境更舒适的其他行业。此外，由于造船业的入门工资与其他行业的入门工资越来越接近，越来越多初入社会的毕业生更倾向于选择其他行业，而非工作环境较为艰苦的造船业。这种情况进一步降低了美国的造船能力，并延长了现有战舰的维护时间。随着时间的推移，维护中的美国军舰占用了本可以用来建造新军舰的船坞。目前，只有不到40%的美国海军舰船能如期完成计划维护工作。据美国海军学院发布的消息，美国海军在现役舰艇维护方面可能大幅落后于原定的维护时间表，预计最长可能落后20年之久。

3.其他原因

据美联社报道，美国海军的种种行为进一步加剧了其面临的造舰困境。报道指出，美国海军“经常在造船厂开工后改变要求、提出升级要求或调整原先的造舰设计”。以“星座”级护卫舰的首舰“星座”号为例，该舰的建造工作于2022年8月31日启动，但该舰的设计工作一直还未完成。据美国政府问责局（GAO）发布的报告，在该舰开工一年后仍有大量的设计细节悬而未决。截止2024年2月，美国海军列出的511项“合同数据要求列表项目”（CDRL）中只有168项得以确认，仍有343项还未确认。设计项目的无法确认，导致该舰的建造进度进展缓慢。截止2023年9月，该舰的建造进度仅达到3.6%，而按照原本的计划，这一数字应在此时达到35.5%。

美国政府问责局公布的“星座”号护卫舰的3D建模进度（截止2023年10月）

美国海军可能采取的措施

根据美国海军目前面临的造舰困境，美国国会研究服务部提出了以下17种措施以缓解这一造舰产能受限问题。

1.向海军工业基地提供资金

美国海军正在向美国的潜艇建造工业基地提供数十亿美元的海军工业基地资金，以在2028年实现每年生产一艘战略核潜艇和两艘攻击型核潜艇的目标。美国国会研究服务部预计，美国海军还将利用这些资金将“弗吉尼亚”级攻击型核潜艇的生产目标进一步提高到每年2.33艘，以满足美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS）对于“弗吉尼亚”级攻击型核潜艇的额外生产需求。据悉，美国海军已从2018财年开始提供此项资金，预计将持续到2029财年。这笔资金既包括海军申请的资金，也包括美国国会在海军申请资金之外提供的资金，主要用于两个获得潜艇生产合同的造船厂以及其他供应商公司，以改善相关厂商的生产设施，促进劳动力队伍的建设和发展。

2.实施“战略外包”

为美国海军建造潜艇的两家造船厂正在利用所谓的“战略外包”（strategic outsourcing）手段，来应对其产能上的限制，这意味着这两家造船厂现在正在将部分潜艇部件交给其他的美国生产商进行生产。截至2024年年中，大约有20家战略外包供应商参与到美国潜艇的建造工作之中，其中有三家外包供应商被列为“重点供应商”。

3.在全国范围内发布更多的招工广告

美国潜艇建造业可能将在美国国内开展广告宣传，如举行“建造潜艇”广告活动或为相关网站进行推广，以让全国范围内的美国民众了解与潜艇建造相关的岗位仍在招聘。类似的措施也可用于水面舰艇建造领域的招聘工作。这一措施可以提高远离造船厂的美国劳动力群体对造船工作的认识。

一名纽波特纽斯造船厂的工人在船厂铸造车间内使用焊枪切割钢材

4.扩展工人培养渠道

工人培养渠道包括造船厂和供应商企业与州政府、地方政府、州学校、地方学校、工会和其他组织所进行的合作。这些合作不仅能够提高造船厂周边地区劳动力群体对造船业的认识，而且还能鼓励或指导学生掌握基本的技能，帮助他们为将来可能从事的造船工作做好准备。此类合作已经进行了多年，并在一定程度上利用美国海军提供的工业基础资金进行了扩展。这项措施的实施范围还可以进一步扩大到目前没有参与海军造船的美国其他地区。

5.增加移民工人数量

美国海军学会于2023年2月27日发布的一则报道称，美国海军部长建议修改移民法和签证政策，为国家公共和私营造船厂的劳动力队伍建设开辟一条新途径。他在美国国防工业协会远征作战会议上表示：“我们需要做更多的工作，以获得我们造船厂所需的工人。”“海上力量”（Seapower）网站于2024年4月23日发布的一份新闻报道称，美国海军部长表示，通过允许更多合法移民进入美国造船厂工作，可以部分缓解美国造船业工人短缺的问题。然而，这一措施的实施可能对于缓解美国海军面临的造船产能受限问题收效甚微，因为建造美国海军某些舰船的合同要求建造这些舰船的工人必须是美国公民，外国移民无法参与到相关建造项目之中。

6.提高工人工资和福利

造船厂和相关供应商企业在招聘和留住新工人方面面临重重挑战，部分原因是近年来服务和零售业的工资和福利增长幅度较大，而造船行业却增长缓慢。因此，造船业工作与服务和零售业工作之间的工资和福利差距缩小了，工人现在可能更倾向于选择服务和零售业工作。这些行业的工资虽然仍低于造船业，但其工作环境可能更好，重体力劳动较少、受伤的风险较低，工作地点更便于日常通勤，并且能够为员工提供更好的工作质量和生活质量。要在造船业工作与服务业和零售业工作之间重新建立较大的工资和福利差距，可能需要大幅提高造船业工人的工资和福利总额。然而，由于造船的劳动力成本约占军用舰船总采购成本的40%，这一措施可能会进一步增加舰船的采购成本。

7.提高工人的工作和生活质量

改善招聘和提高造船工人留存率也可能涉及各种改善其工作质量或生活质量的举措，例如造船厂可在一定通勤距离内提供租房或购房成本较低的住房、确保造船厂有足够的停车位供开车来的工人使用、在造船厂或附近区域为工人及其家属建设娱乐或其他辅助设施、为工人提供托儿服务或向坚守岗位的工人支付“老员工”奖金。

8.增加机器人并提高自动化率

美国造船厂和供应商企业可能会增加使用机器人和自动化技术来完成相关的造舰工作，这可以显著提高此类单位的生产能力。造船厂和供应商企业已经在使用机器人和自动化技术，但未来可将机器人和自动化技术应用于更广泛的生产流程之中，以更好地利用机器人和自动化技术的新进展，或完成因工人不足而无法完成的生产任务。

9.联合造船/国家即船厂

美国海军可能会采取联合造船或“国家即船厂”措施，该措施可将目前用于建造潜艇的“战略外包”手段应用于水面舰艇的建造，从而以更系统、更全面的方式将“战略外包”应用于所有美国海军造船项目。美国海军还可能在设计舰艇及规划生产战略时考虑到这一措施。在采用这种措施的情况下，舰艇模块将在距离总装船厂有一定距离的工厂建造，然后通过卡车、火车或驳船将模块运到总装船厂，再组装成舰艇。这一措施的目的是，更好地利用美国目前还未参与海军造舰项目的生产设施和劳动力。

10.新增造船厂设施

美国可能会鼓励和引导相关国防企业在其他海滨地区建造新的造船厂设施，这些地区包括从未建造过此类设施的地区以及以前曾建造过此类设施的地区（目前未使用）。例如：前托德西雅图造船厂、英格尔斯造船厂东岸以及前费城海军造船厂（Philadelphia Naval Shipyard）。其中，托德西雅图造船厂成立于1916年，曾经为美国海军建造过部分水面舰艇，包括“佩里”级护卫舰；位于密西西比州帕斯卡古拉的英格尔斯造船厂东岸厂址曾用于为美国海军建造核动力潜艇；费城海军造船厂成立于1801年，关闭于1996年，船厂的一部分（4号和5号船坞）现在租给了费城造船厂，用于船舶建造项目，另一部分（2号和3号船坞）现在租给了罗兹工业公司（Rhoads Industries），用于船舶维修项目。

费城海军造船厂

11.增加小型舰船的建设数量

美国海军可能会改变计划中的舰艇组合（即海军计划中的舰队结构），增加小型舰艇（如装备导弹的轻型护卫舰）的数量，这些舰艇可以由无法建造大型海军舰艇的小型造船厂建造。这可以增加参与海军造舰项目的造船厂数量。然而，将更多的小型舰艇纳入其中可能会使未来美国海军舰队的任务能力下降。

12.将造舰项目外包给国外的造船厂

美国海军可能会选择将海军造船项目或部分船体的生产工作外包给韩国、日本或欧洲的造船厂进行生产。据美国军事网站“Breaking Defense”2024年4月23日的报道，美国海军部长卡洛斯·德尔·托罗曾表示，其对于让国外造船厂组装特定美国海军战舰模块的做法持开放态度。他还在史汀生中心举行的一次活动中表示：“我们在飞机工业中就是这样做的，例如我们现在正在印度制造飞机发动机，然后在美国对这些发动机进行再加工。因此，我认为我们可以寻求一些机会，我们需要对这些机会保持开放的心态”。然而，此措施可能无法实施，因为有多个美国法案禁止海军将舰船整体或主要零部件交由外国造船厂建造，并且该措施可能会涉及泄密问题。

13.采用世界标准的造船流程和方法

将世界标准的造船流程和方法应用于承接美国海军造舰项目的美国造船厂，以最大限度地利用美国的现有造船能力。其中一些流程和方法与内部工人培训方法有关；另一些与船厂运营管理和材料管理有关；还有一些与船舶分段和部件的设计和制造有关。美国国防部和海军对这一措施的兴趣至少可以追溯到2005年。美国政府问责局至少从2009年起就在多份报告中关注这一措施。美国海军部长卡洛斯·德尔托罗曾鼓励日本和韩国造船厂投资美国造船厂，并将其造船流程和方法转让给美国造船厂。

14.“成套部件海军”方案

根据一种被称为“成套部件海军”（Navy as a kit of parts）的方案，海军的设计将随着时间的推移而改变，未来的设计会更全面地将标准化部件纳入标准化武器系统，这些武器系统将被纳入一系列现成的舰体设计中，目的是使海军舰船更易于设计和建造（也更易于人员配备和维护）。自20世纪70年代以来，美国海军曾采取部分措施以试图实现该方案。该方案的实施将使美国海军的此类措施更加系统和全面，从而在整个舰队层面更全面地优化海军的舰船设计和建造。

15.优化舰船设计以减少造舰劳动力需求

16.持续性生产

美国海军可能会采用一种名为“持续性生产”（Continuous Production）的措施，来实施海军的造舰计划。该措施旨在使美国海军的造舰计划关注以下几点：

持续稳定的生产率；

避免为精确匹配目标兵力水平而逐年改变生产计划；

通过控制服役时间来管理海军舰队规模，而不是在前期改变采购计划；

更多地从生产率而不是精确的下游目标兵力水平来描述海军的特点。

与目前的做法相比，该方案将更加强调避免不规则或不断变化的采购计划所带来的潜在成本和低效率，并认识到从现在到实现目标兵力水平的那一年之间，目标兵力水平可能会发生（多次）变化。根据这种方法，海军的造舰速度可能将一直处于一个稳定的水平，而其舰队规模则主要通过对舰船服役时间的控制来决定。这一措施可能会改变美国海军对其未来海军规模的描述和规划方式。

17.前期舰队设计以及相关的审查问题

美国海军可能会更多地参与到未来舰队的前期、大范围、端到端的设计，着眼于设计一支更易于设计、建造、配置船员和维护的舰队。在实施这一措施的情况下，美国海军将更多地强调其舰艇采购项目如何对美国舰艇设计、生产、船员配置和维护能力提出总体要求，以及海军有关舰艇采购项目的前期决策如何随着时间的推移塑造这些能力，以更好地支持其未来需求。该措施可能会为提议的造舰项目制定一个新的前期审查问题，以对该项目的具体情况进行说明。

以上措施所面临的挑战和限制

上述的17种措施大致可分为两类，一是针对造船厂设施建设、劳动力队伍建设、舰队规划和造船设计的长期策略，二是充分利用现有产能的较为短期的策略。前者可能需要数年，甚至数十年的时间才能看到效果；而后者虽然是建立在现有产能的基础之上，但是像推行新的生产流程、提高自动化水平这样的措施也并非是能马上应用、马上起效之策。此外，这些措施可能要求美国海军对其舰队设计工作、舰船采购工作和海军组织工作进行重大变革，并且可能会影响美国国会对海军造舰计划的监督，使国会难以灵活地确定每年的造舰相关开支。这使得这些措施的具体实施可能面临种种难题，实施效果可能充满不确定性。对于美国海军来说，其造船困境可能还将持续数年，并且随着需求量的不断增大，其所面临的造船困境将更加严峻。