作者：王光浩 费罗成 谈心怡 作为农民重要的生产资料和生活资料，农村宅基地对于保障农民住有所居、维护农村社会稳定起到了重要作用，具有重要的社会保障功能。近年来，我国城镇化水平显著提高，且仍处于快速发展阶段。农村人口大量涌入城市，2010—2020年农村常住人口减少了约1.6亿人，但农民的宅基地面积却不减反增，农村宅基地闲置现象日益严重。在此背景下，我国出台了一系列政策文件以解决宅基地闲置问题、提高宅基地利用效率。2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出“探索宅基地所有权、资格权和使用权三权分置”，即落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权。2021年中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出要“加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。”国家对于宅基地“三权分置”改革的愈发重视，为宅基地流转提供了政策空间，激活了宅基地的市场价值，为乡村振兴提供了要素保障。 随着宅基地流转规模的日益扩大，宅基地流转交易中存在的问题也逐渐显现。宅基地隐形流转现象严重、相关法律法规不健全、宅基地所有权主体模糊、农村宅基地管理能力不足等问题，导致村民个人和村集体的合法权益均未得到有效保障。当前，宅基地流转率仍处于较低水平，远低于同期的农地流转率，宅基地流转市场存在着一定的风险性和不确定性。 宅基地流转呈现一定的空间差异性，在资源禀赋价值高的地区具有先发优势。近年来，乡村旅游业迅速发展，这为闲置宅基地的盘活利用提供了新路径。当前，乡村旅游地的宅基地流转案例正逐渐增多，正成为宅基地“三权分置”改革的先行地区和优势地区。考虑到乡村旅游地区宅基地的高旅游资源价值，众多工商资本积极下乡，转入闲置宅基地以发展民宿、商店等旅游相关产业，发育了一定的宅基地流转市场。乡村旅游地的宅基地流转不仅为各相关主体带来了丰厚的经济回报，更成为了实现乡村振兴的重要途径。因此，乡村旅游地宅基地流转市场具有较高的研究价值。 1 相关概念界定1.1 宅基地“宅基地”在此专指“农村宅基地”，最早可追溯到1962年颁布的《农村人民公社工作条例(修正草案)》，2019年新修订的《土地管理法》规定宅基地属于农民集体所有，并规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。2019年《中央农村工作领导小组办公室 农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》(中农发〔2019〕11号)规定，农村宅基地是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等用地，不包括与宅基地相连的农业生产性用地、农户超出宅基地范围占用的空闲地等土地。 学术界对宅基地概念的阐释主要有广义和狭义两种，广义上的宅基地是指农村居民居住和生活所使用的土地，即农村村民用于所建住房以及与居住生活有关的建筑物和设施用地，即住房用地及其必要的附属设施用地，狭义上的宅基地是指农村居民居住也即用于所建住房的用地[1]。因此，本研究将宅基地界定为：农村村民基于本集体经济组织成员身份而享有的可以用于修建住宅的集体建设用地及其附属设施用地。 1.2 宅基地流转2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出探索宅基地“三权分置”改革，将宅基地所有权、资格权和使用权相分离，强调要落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权和适度放活宅基地和农民房屋使用权。这种宅基地的权能拓展为宅基地流转提供了政策空间，各地也开展了形式多样的宅基地流转实践探索。广义上，宅基地所有权和使用权的流转还包括退出、征用等形式，而本研究只针对使用权的流转。一般而言，宅基地使用权的流转包括出租、转让、抵押、入股等多种形式。近年来，还衍生出村民将闲置宅基地流转至集体，由集体对外统一招商、公开交易的形式。在宅基地流转中，使用权流转最常见的形式是出租。对于拥有宅基地使用权的农户来说，将闲置宅基地和农房出租能够获得较为丰厚的租金，还不影响宅基地和房屋的原有权益，具有一定的保障性。因此，许多农户也愿意将宅基地进行流转。综上所述，聚焦实践中的宅基地流转主要类型，本研究将宅基地流转界定为拥有宅基地使用权的集体经济组织成员，为盘活利用闲置宅基地而将宅基地出租的过程。 1.3 宅基地流转市场“宅基地流转市场”一词有广义和狭义两个层面，广义的宅基地流转市场指的是宅基地流转过程中所发生的一切交易活动的总和，而狭义的宅基地流转市场则指的是宅基地流转有其固定的场所，如浙江义乌市通过宅基地的“三权分置”改革形成的集地券市场就是一种狭义上的宅基地流转市场。农民用宅基地换房到城镇集中居住或退出宅基地等，这种交易是有着固定场所的，需要在义乌产权交易平台上采取挂牌或拍卖方式进行[2]。需要强调的是，本研究中的宅基地流转市场不包括宅基地的征用、退出、转让等宅基地流转市场，仅指宅基地使用权流转市场。目前，依据国家出台的宅基地流转管理办法，宅基地使用权的流转局限于本集体经济组织内部，即宅基地的使用权只能在本集体经济组织成员内部之间流转。但在实际的调研过程中，许多农户为了将宅基地资产化，采取了“隐形流转”等方法，将宅基地使用权流转给除本集体经济组织内部成员以外的人群，包括外村村民及外来的工商资本等。 综上所述，本研究界定的宅基地流转市场指的是集体经济组织成员为了实现宅基地的资产化而将宅基地的使用权进行转出给其他主体，宅基地使用权在各交易主体之间自由流转所形成的流转市场。 1.4 乡村旅游地乡村旅游地是旅游目的地的一种类型，是乡村旅游活动的基础[3]。目前，国内外针对乡村旅游地的研究较多，对乡村旅游地的定义也各不相同。刘承良等[4]认为乡村旅游地是以乡村自然生态景观、乡村产业、乡村文化为载体的旅游目的地。尤海涛等[5]认为乡村旅游地是指为游客提供乡村性的产品、服务与体验的一类目的地。张诗语等[6]以乡村性为根基，将乡村旅游地定义为乡村旅游活动的发生地，拥有一定的乡村自然或人文资源，能满足游客乡村旅游需求的空间容器。 可以发现，虽然学术界对乡村旅游地的概念并没有统一的界定，但都以乡村性为核心。因此，本研究将乡村旅游地定义为在乡村地域范围内，依托一定的自然和人文旅游资源为基础，并具有相当的设施和接待能力，能够为旅游者提供开展乡村旅游活动的区域。 2 宅基地流转研究现状2.1 宅基地流转的必要性研究在宅基地“三权分置”改革背景下，宅基地流转不仅能够实现农民的财产权益，还实现了农村土地资源的高效配置，适应了乡村振兴的需要。基于此，学术界对于宅基地流转的必要性展开了一系列研究。首先，学者们对于宅基地流转的合理性进行了分析，大都认为随着宅基地功能变化与市场经济发展，应该允许宅基地的流转，凸显农村土地的资本价值[7]，以适应现实发展的需要[8]。其次，学者们从宅基地流转的起因、价值等方面进行了分析，认为宅基地的空废闲置是乡村凋敝的一大诱因[9]，农村宅基地的流转和整合有利于土地的高效集约利用以及壮大集体经济实力，提升乡村治理能力，实现乡村振兴中治理有效的要求[10]。还有学者对宅基地流转主体进行分析，认为当前宅基地流转还仅限于集体经济组织内部，今后应允许农户宅基地自愿、有偿在集体经济组织内外有条件流转、抵押[11]。最后，有学者通过实证分析论证了宅基地流转的必要性，发现宅基地流转对于盘活农村土地资产、可持续利用土地资源具有重要意义[12]，能够在社区环境、农民增收等方面发挥积极作用，促进农民财产性收入的增长，实现改革促增长的目标[13，14]。 综上可以发现，学术界对于宅基地流转的必要性展开了深入的研究，包括宅基地流转的背景、合理性、起因和价值等方面，为本研究奠定了坚实的基础。 2.2 乡村旅游地宅基地流转研究目前，学术界对于乡村旅游地的宅基地流转研究并不多见，仅有部分学者对乡村旅游地宅基地流转的困境、盘活利用等方面进行了初步分析。在乡村旅游地宅基地流转困境方面，服务设施建设不足、旅游产业缺乏品牌建设[15]、宅基地所有权虚化、旅游化主体模糊、宅基地旅游化利用流转机制缺乏、市场交易信息流通受限、旅游业对当地经济发展的带动作用不明显[16]等因素成为主要桎梏。这导致转出方农户和转入方都不能及时获取有效信息，村庄的旅游业也丧失了发展机遇[17]。针对乡村旅游地宅基地流转的困境，许多学者提出了相关对策和盘活利用的路径，如完善宅基地使用权权能、优化乡村旅游的供给结构、建立宅基地制度化流转[18]、完善旅游服务设施、优化旅游运营模式等[19]。 综上可以发现，目前乡村旅游地宅基地流转的关注度较低，学术界研究并不多见，乡村旅游地的宅基地流转在实践中仍存在诸多问题，盘活利用路径仍不清晰，本研究对于优化乡村旅游地宅基地流转具有重要意义。 2.3 宅基地流转市场的研究整体上看，目前学术界对于宅基地流转市场的研究有待加强。宅基地流转市场的发展与制度变迁息息相关[20]，宅基地的规范流转离不开有序市场的建立，但宅基地流转市场一直以隐形方式存在，缺乏管理和保障，产生了一系列宅基地流转问题。开放有序的流转市场能够加强宅基地流转信息的高效流通，一定程度上避免了农民因获取市场信息能力较差而造成的财产损失，同时也能够有效减少纠纷[21]。目前国内宅基地流转市场发育较好的是义乌市，已经形成了宅基地有偿选位市场、宅基地面积有偿调剂市场、宅基地有偿使用市场以及集地券市场四个市场[22]。 综上可以发现，目前实践中宅基地流转市场仍处于起步阶段，各地并没有形成规范有序的宅基地流转市场，这对于宅基地流转各方的权益保障都是不利的，需要尽快建立规范的宅基地流转市场。 3 乡村旅游地宅基地流转市场的困境3.1 宅基地流转市场发育程度较低目前乡村旅游地宅基地流转市场的发育程度较低。许多流转主体可能有流转意愿，但实际上并未选择转出或转入宅基地，这可能有以下几个原因：一是流转方没有可靠的流转平台以流转宅基地，流转方不能很好地了解到对方以及其他流转主体的有效信息，导致转出方想要流转出宅基地但并不能找到合适的转入方进行转出，或是转入方想要转入宅基地但并不能找到合适的转出方进行转入。二是当地的流转政策宣传并不到位，许多流转主体不能了解到最新的宅基地流转规范，担心流转后自身的权益不能得到很好的保障，因而不愿意转出或转入宅基地。 3.2 宅基地流转价格较为混乱宅基地流转价格不同于一般的商品价格，宅基地流转价格不仅仅包括其经济价值，还包括社会保障价值、情感价值、生态价值和文化价值等多种价值[22]。因此宅基地的流转价格并不能仅考虑其经济价值，其流转价格是对上述价值综合评估的结果。这就可能对于不同的宅基地流转交易方来说，同一处宅基地的流转价格可能存在较大差异。同时，宅基地的流转价格尚未形成统一的标准，许多转出户并不是不愿意转出宅基地，而是由于转出宅基地时并没有很好的参考案例以及尚未建立良好的宅基地流转平台，因而许多流转主体并不能准确评估宅基地的价格，导致宅基地的流转价格较为混乱。 4 政策建议4.1 落实宅基地确权登记落实宅基地确权登记是促进宅基地流转市场平稳发展的重要举措。宅基地流转的基础是宅基地“三权分置”，而确权登记颁证是宅基地“三权分置”运行的重要保障。落实宅基地确权登记能够明晰农民的宅基地使用权，解决宅基地权属不清的问题，帮助农民树立法律意识，切实维护农民权益。同时，落实宅基地确权登记能够为宅基地的流转提供法律基础，明晰的产权关系能够促进宅基地的有序流转，有效解决宅基地流转中的纠纷问题，使宅基地流转市场平稳有序发展。另外，宅基地的确权登记对农民的宅基地权益是一种稳定的保障，能够增强农民对于宅基地流转的信心，农民不再因宅基地的长期流转而感到担忧，提高农民的稳定性期望，推动农民转出宅基地。最后，宅基地的确权登记能够使地方政府和村集体更好地管理宅基地，也能够更好地服务于宅基地流转工作，进一步促进宅基地流转制度的改革。 4.2 建立合理的宅基地租金制度第一，宅基地租金的确定要建立在科学的评估体系上，针对不同地区的差异，制定一套综合考量面积、位置等因素的评估标准，以进行综合性的价值评估。第二，宅基地租金制度应该具有一定的弹性和差异化，以适应不同地区的具体情况。例如，在城市近郊、交通便利或者旅游资源丰富地区的宅基地，宅基地的市场价值应该更高，在偏远郊区、交通不便等地区的宅基地，可以适当降低租金标准，以提高农民的流转意愿。第三，宅基地租金水平的高低应该由市场来决定，合理的宅基地租金制度也离不开市场的作用，政府可以设立宅基地流转交易平台，让宅基地交易在流转平台上进行，自主形成宅基地租金水平，政府在其中可以通过监管、引导等手段，确保市场的公平竞争，防止市场失灵现象的发生。另外，政府也可以设立租金补贴机制，对于低收入人群给予一定的租金支持，确保他们能够公平参与，共享改革成果。 4.3 加大宅基地流转后政策扶持力度转入主体是影响宅基地流转市场发展的重要主体，因此，如何保障转入主体的合法权益，提高转入主体收入是促进宅基地流转市场平稳发展的关键。 转入主体转入宅基地是为了利用宅基地进行生产经营活动而取得的收益，因此相关政策的支持是转入主体转入宅基地的关键推动力，为了更好地支持转入主体的生产经营活动，可以在金融政策、流转政策等方面提供支持。在金融政策上，政府可以向宅基地转入主体提供一定的税收减免，凡是流转宅基地进行商业活动的群体都能够享受到税收优惠政策，这不仅能够减轻转入方的负担、鼓励转入主体的转入行为，还能够提高宅基地流转的吸引力，促进更多的资金流入宅基地流转市场。其次，政府可以针对符合补贴条件的个人或企业给予一定的流转补贴，以减轻转入主体的流转资金压力，提高其流转积极性。 作者：王光浩 费罗成 谈心怡 安徽师范大学地理与旅游学院 基金: 国家自然科学基金项目“资本下乡型宅基地流转的形成机制、风险测度与政策设计研究”(72073001) 安徽省哲学社会科学规划项目“徽州古村落地区宅基地流转的微观主体行为及政策设计研究”(AHSKQ2020D19) 作者简介:王光浩(1999—)，男，安徽六安人，硕士研究生，研究方向：农村土地制度改革;*费罗成(1985—)，男，安徽当涂人，副教授，博士，研究方向：农村土地管理。谈心怡(1998—)，女，江苏宜兴人，硕士研究生，研究方向：宅基地制度改革。 来源：《农村经济与科技》期刊