图/视觉中国

今年的政府工作报告提出，启动中央统筹下的粮食产销区省际横向利益补偿。这一在2023年中央经济工作会议明确提出的机制，旨在深化多渠道产销协作，推动区域间责任共担。随着其迈出实质性步伐，一些核心问题亟待进一步探讨与解决。

首先，关于如何补、补多少的补偿标准问题争议较大。有人建议借鉴碳汇交易机制，建立“粮汇交易制度”，以各省区市粮食自给率为基准，盈余省出售“粮汇”，缺口省购买，由国家统一组织各省区市年度交易与清算。粮汇交易能够通过市场化机制激励主产区粮食生产，缓解“产粮大省财政穷省”等倒挂现象，同时压实粮食主销区责任，遏制其粮食自给率的下滑。但粮汇交易面临着数据统计复杂、定价难度大等挑战。此外，交易机制侧重资金补偿，难以解决主产区产业薄弱等深层次问题，需配套产业扶持政策协同推进。

也有人提出可以参考省际生态利益补偿办法，并结合粮食净调入（出）量，确定省际横向利益补偿标准。这类补偿方法能够直观地反映粮食流动的方向和规模，计算简便迅速。但是我国粮食是全国统一大市场，粮食流通不受地理限制，市场自由往来使得粮食及其加工品净调入/调出数据的边界模糊，非接壤省份的粮食可能通过中间商流入多个省份，难以精确划分责任主体。

在上述背景下，我们认为，补偿标准的构建宜粗不宜细，重点应放在常住人口粮食自给率等宏观指标上。每个地区的耕地面积、粮食产量和消耗量等宏观数据相对容易获取，可以作为补偿计算的基础。另外还可以辅以抽样调查等方法，进一步修正计算结果。

第二个争议比较大的问题是中央转移支付能否涵盖产销区的差距，主销区财政压力较大，不能层层加码。

我国对粮食主产区的补偿分纵向利益补偿与横向利益补偿。在纵向利益补偿中，中央财政转移支付的一部分来自主销区的税收，全国7个主销区的税收总额占全国税收的43％左右，广东、上海、北京等经济大省（市）每年上缴中央的税收规模巨大。中央通过纵向利益补偿，包括转移支付、产粮大县奖励、耕地地力保护补贴、高标准农田建设资金等，已经实际完成主销区向主产区提供财政支持的任务。

不过，我国纵向利益补偿的激励效应正呈边际递减趋势。有人测算，从2003年至2023年，我国每1元粮食生产补贴对应的粮食产量从34.2公斤下降到5.7公斤，而每增产1公斤粮食的投入成本从0.04元增长到0.11元。这意味着，要达到同样的增产效果，所需投入越来越多。从这个层面上看，主销区对主产区的补偿也需要动态调整。

另外，建立省际横向利益补偿也是压实主销区承担国家粮食安全重任的政策选项，饭碗一起端，责任一起扛。近年来我国粮食经历从“南粮北调”到“北粮南运”的转变，对生态资源非常脆弱的北方形成巨大的压力，而光热水土匹配度非常好、适合生产粮食的南方主销区粮食自给率却持续下降。让主销区提供补偿，既强化其粮食安全意识，又促使其提高粮食自给率，减少对主产区的依赖，建立产销区共同担责、实现区域间利益共享与责任共担体系。

我们认为，尽管主销区经济发达，但其自身也面临较大的财政支出压力。补偿方案需立足产销区经济和社会发展的实际情况，必须把握好节奏和力度，以实现资源共享、优势互补和公平发展的目标，确保销区可承受、产区得实惠，最终形成合理的利益分配格局。既需要主销区的“真金白银”，通过资金支持反哺主产区，也要结合产业协作、人才帮扶、市场化机制等多层次措施，引导企业以资金技术帮扶主产区完善供应链，带动主产区粮食加工、产业集群和供应链延伸，并通过省地双向对口支援强化农田水利建设。

在实施过程中，可以先行试点，再逐步扩大，比如选择目前5个粮食净调出主产区内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、河南与上海、北京、广东、浙江、福建5个主销区进行横向利益补偿对接。在此基础上，进一步开展省内部产粮大县对口帮扶，形成“省对省、县对县”多层次体系。试点成功后，再进一步推进，细化责任主体，推动补偿机制向更精准、更高效的方向发展。

（郑风田系中国人民大学农业与农村发展学院教授，农村发展研究所所长；谈佳丽系中国人民大学农业与农村发展学院在读硕博连读生）

发于2025.3.24总第1180期《中国新闻周刊》杂志

杂志标题：粮食产销协作应“输血”与“造血”并重

作者：郑风田 谈佳丽

编辑：徐天