文：华创证券研究所副所长 、首席宏观分析师 张瑜（执业证号：S0360518090001）

联系人：陆银波（15210860866） 袁玲玲（Yuen43）

事项

5月23日，国务院出台《2024-2025年节能降碳行动方案》（简称方案），明确“十四五”后两年节能降碳目标及举措。“十四五”规划纲要将“单位GDP能耗下降13.5%”，列为约束性指标；但前三年进度滞后。此次方案出台，再次引起市场对能耗是否成为“紧”约束的讨论。

核心观点

从目标实现难度以及与经济增长的平衡两个角度，我们分析如下。

（一）统计口径明显调整，降低能耗目标实现难度

1、基本定义：单位GDP能耗=能源消费总量/不变价GDP。此前，分子端的能源消费统计三块（老口径）：非化石能源+原料用能+化石能源；今年，能耗强度统计口径开始调整并回溯过去三年（新口径），即非化石能源+原料用能不纳入统计，只统计化石能源部分。

2、影响：调整幅度明显，能耗目标难度下降

1）口径调整回溯过去三年：据国家发改委最新发布数据，“十四五”前三年，新口径下能耗强度累计下降7.3%，老口径为2.3%。

2）今年维度：能耗年度目标为下降2.5%，接近新口径下过去三年均值。

3）五年维度：方案提出“尽最大努力完成”，淡化了具体目标。

3、额外关注点：一季度进度或滞后，全年目标实现难度加大

我们测算，今年一季度能耗新口径为下降1.42%，不及全年目标2.5%。若要实现全年目标，简单估算二至四季度能耗平均需要下降约2.9%。

（二）突出经济发展与安全，能耗政策或更具灵活性

当前做好能耗工作的重要前提是保障好经济高质量发展的用能，煤炭仍将发挥重要保供作用。4月国常会在审议该方案的时候就强调，“坚持先立后破，稳妥把握工作力度和节奏，保障好高质量发展的能源需求”。因此，未来一段时间或不会出现2021年那样大范围的拉闸限电。

报告摘要

今年维度：口径调整后难度降低，但实现全年目标仍有压力

口径调整后，今年能耗目标实现难度或有所下降。新口径下，“十四五”前三年能耗强度累计下降7.3%，降幅明显高于老口径下的2.3%。今年2.5%的能耗目标，其实是接近过去三年均值。若按老口径测算，对应单位GDP能耗下降1%左右，高于过去三年均值0.76%（2.3%/3）。

但考虑到一季度进度或滞后、以及传统能源保供，今年能耗目标或仍有压力。

一方面，一季度能耗降低或不及全年目标。据我们测算，今年一季度单位GDP能耗，新口径下为下降1.42%（老口径为下降0.1%），不及全年目标2.5%。如果按简单平均计算，则二至四季度季度能耗平均需要下降约2.9%。

另一方面，在框定非化石能源目标后（占比达18.9%），若要实现全年目标，则化石能源增速或要有较为明显的下降。做个简单测算，若原料用能消费占比不变（7.5%左右），对应化石能源（扣除原料用能）消费增速为+2.3%，低于去年的+4.9%，占比则需从去年的74.8%降至73.6%。

五年维度：“尽最大努力完成”，淡化具体目标

与去年“十四五”中期评估报告一致，此次方案对能耗要求是“尽最大努力完成”，淡化了具体目标。

从历史情况看，能耗目标也会因特殊因素出现未完成的情况。“十三五”规划单位GDP能耗目标为下降15%，实际为下降13.2%，完成度为88%，主要与2020年受新冠肺炎疫情影响单位GDP能耗仅下降0.1%有关。若假设剩下两年年均能耗强度降幅与前三年接近（每年降低约2.4%），则“十四五”五年能耗强度累计下降12.1%，完成度近90%。

政策表态：突出经济发展与安全，能耗政策或更具灵活性

首先，经济发展与安全处于政策重心，能耗政策或更具灵活性。4月国常会在审议该方案的时候就强调，“坚持先立后破，稳妥把握工作力度和节奏，保障好高质量发展的能源需求”。因此未来一段时间，或不会出现像2021年那样全国大范围的拉闸限电。其次，由于能源转型的长期性与艰巨性，预计煤炭仍将发挥“兜底”作用。

就今年而言：一方面，5%的增长目标“并非易事”，就业目标较去年表述也更为积极。另一方面，今年夏季或面临高温天气，电力保供面临一定压力，煤炭仍需发挥重要的保供作用。

风险提示：能耗政策执行超预期；新能源消费增速放缓；测算假设有误差。

报告目录

报告正文

一、客观目标：口径调整后，目标实现难度降低

（一）今年维度：口径调整后难度下降，但一季度进度或滞后

1、新口径下，能耗目标难度下降

能耗强度统计口径正进行调整，即原料用能和非化石能源不纳入能耗总量及强度调控。2021年，中央经济工作会议要求“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”；2022年10月，国家发改委等发布通知，原料用能不纳入能耗强度考核；今年2月，国家发改委等进一步明确，非化石能源不再纳入能耗强度考核。

新口径下，“十四五”前三年能耗强度累计下降7.3%，降幅明显高于老口径。据国家统计局数据，2021-2022年，老口径下能耗强度分别下降2.7%、0.1%；2023年，新口径下能耗强度下降0.5%。据我们测算，2023年，老口径下能耗强度为增长0.5%。也就是说，老口径下前三年能耗强度累计下降2.3%。据国家发改委近期就方案的答记者问，“初步测算，扣除原料用能和非化石能源消费量后，“十四五”前三年，全国能耗强度累计降低约7.3%”，降幅较老口径高出5个百分点。

口径调整后，今年能耗目标的实现难度或有所下降。今年政府工作报告将能耗目标定为“2.5%左右”，接近新口径下过去三年均值2.4%（7.3%/3）；若按老口径测算，对应单位GDP能耗下降1%左右，高于过去三年均值0.76%（2.3%/3）。

在框定非化石能源目标后，若要实现全年目标，则化石能源的增速或要有较为明显的下降。此次方案提出，今年非化石能源消费占比要达到18.9%；根据国家统计局数据，去年占比为17.7%。我们做个简单的测算（见图3），若原料用能消费占比不变（7.5%左右），则化石能源（扣除原料）消费占比要从去年的74.8%下降至73.6%，对应增速为2.3%；根据国网能源院数据，去年化石能源（扣除原料）消费增速为4.9%。具体测算步骤如下：

①计算今年新口径下单位GDP能耗=去年新口径下单位GDP能耗0.359*（1-2.5%）=0.35吨标准煤/万元。

②计算今年可比GDP=去年可比GDP*1.05（假设今年实际增速5%）=125万亿元。

③估算今年化石能源（扣除原料）消费量，为0.35*125=43.77亿吨。

④估算今年能源消费总量，今年非化石能源消费占比目标为18.9%，假设今年原料用能占比与去年一致为7.5%，则化石能源（扣除原料）占比为73.6%，倒算能源消费总量为59.4亿吨。

⑤计算非化石能源消费量=59.4*18.9%=11.23亿吨。

⑥计算原料用能消费量=59.4*7.5%=4.46亿吨。

2、但一季度进度或滞后，后续仍有一定压力

值得注意的是，今年一季度能耗降低或不及全年目标，意味着若要实现全年目标，剩下三个季度的能耗下降要更多。据我们测算，今年一季度单位GDP能耗，新口径下为下降1.42%，不及全年目标2.5%。如果按简单平均计算，则二至四季度季度能耗平均要下降约2.9%。

（二）五年维度：“尽最大努力完成”，淡化具体目标

与去年“十四五”中期评估报告一致，此次方案对能耗要求是“尽最大努力完成”，淡化了具体目标。方案明确了2024年能耗具体目标是“降低2.5%左右”，与政府报告一致；到2025年，则是“尽最大努力完成”“十四五”节能降碳约束性指标，表述与去年中期评估报告一致。在此前点评《“十四五”规划中期评估更关注哪些困难和挑战？》中，我们就提到，“十四五”中期评估报告，较此前中期评估的表述有一定变化（见图3），如“十三五”是“要千方百计确保完成”，“十一五”是重点突出节能减排约束性指标。

此外，官方也强调了“十四五”能耗目标的艰巨性。据国家发改委就方案的答记者问，“受新冠疫情等因素影响，全国能耗强度降低仍滞后于时序进度，部分地区节能降碳形势较为严峻，完成‘十四五’规划《纲要》确定的节能降碳约束性指标，任务仍然艰巨”。

从历史情况看，能耗目标也会因特殊因素出现未完成的情况。“十三五”规划单位GDP能耗目标为下降15%，实际为下降13.2% ，完成度为88%，主要与2020年受新冠肺炎疫情影响单位GDP能耗仅下降0.1%有关。

做个简单计算：假设2024-2025年，年均能耗强度降幅与前三年接近，即每年降低2.4%左右，则“十四五”五年能耗强度累计下降12.1%，完成度近90%。

二、突出经济发展与安全，能耗政策或更具灵活性

当下，经济发展与安全为政策关注重心，能耗政策或更具灵活性。从政策表述来看，当前做好能耗工作的重要前提是，保障好经济高质量发展的用能，因此未来一段时间内或不会出现像2021年那样全国大范围的拉闸限电。去年12月中央经济工作会议，强调“聚焦经济建设这一中心工作”；今年4月国常会在审议此次方案时，也特别提到“要立足国情实际，坚持先立后破，稳妥把握工作力度和节奏，保障好高质量发展的能源需求”；5月出台的方案，也再次对保障高质量发展用能需求做出强调。

其次，由于能源转型的长期性与艰巨性，预计煤炭等传统能源仍将发挥“兜底”作用。去年“十四五”规划中期评估报告提到，“未来一段时期，我国产业结构偏重、能源结构偏煤、资源利用效率不高的状况实现根本改变还需要一个过程，能源消费总量仍将保持刚性增长，煤炭在能源保供中还需发挥兜底作用，污染物和二氧化碳减排任重道远”。

就今年而言，一方面5%的增长目标“并非易事”，就业目标较去年表述也更为积极（参见《读懂增量信息》）。另一方面，今年夏季或面临高温天气，煤炭仍需发挥重要的保供作用。据国家气候中心5月31日预测，预计6月份，除部分地区“气温接近常年同期外，全国其余大部地区气温较常年同期偏高”[2]；据新华社5月31日报道，“今年迎峰度夏期间，全国用电最高负荷预计同比增超1亿千瓦，电力保供面临一定压力。当前有关部门、企业多措并举，加快支撑性电源建设投产，提前加大电煤储备力度”[3]。

[1]国家发改委《“十三五”规划<纲要>总结评估之28|主要指标完成情况》, https://www.ndrc.gov.cn/fggz/fzzlgh/gjfzgh/202112/t20211225_1309642.html

[2] 国家气候中心《2024年6月气候趋势预测》，http://www.ncc-cma.net/climate/pred?h_id=100409

[3] 新华社《迎峰度夏保供电 最高负荷预计增1亿千瓦》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1800532305323147961&wfr=spider&for=pc

具体内容详见华创证券研究所6月3日发布的报告《【华创宏观】能耗任务到底“紧不紧”？》。

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【政策跟踪系列】

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20231218-部委和地方如何落实经济工作会议精神？——政策观察双周报第72期

20231205-“十四五”规划中期进展如何？——政策观察双周报第71期

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20231012-以高水平开放推动高质量发展——政策观察双周报第67期

20230926-26城地产放松到哪？还有哪些空间？——政策观察双周报第66期

20230913-10大行业稳增长方案透露哪些信息？——政策观察双周报第65期

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20230803-超大城市瘦身健体如何理解？如何推进？——政策观察双周报第63期

20230726-民营经济政策脉络与新变化——政策观察双周报第62期

20230706-如何推进房屋养老金制度？——政策观察双周报第61期

20230624-国务院立法计划透漏哪些信号？——政策观察双周报第60期

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20230529-一个主线与三个变化——大兴调查研究之风跟踪系列二

20230520-不只是海参崴！一文读懂中俄远东合作——政策观察双周报第58期

20230504-政府购买服务的三大变化——政策观察双周报第57期

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20230413-新设立的国家局会做什么？——从国家能源局看国家数据局

20230406-浙江如何建设共同富裕示范区？——政策观察双周报第55期

20230326-关注海南自贸港：十件大事落地情况回顾——每周经济观察第12期

20230307-历次国务院机构改革怎么改？——每周经济观察第9期

20230307-夯实科技、产业自立自强根基——政策观察双周报第53期

20230219-什么是千亿斤粮食产能提升行动？——每周经济观察第7期

20230217-中央一号文件的10个新提法——政策观察双周报第52期

20230207-地方两会的五大看点

20230206-2023年海内外有哪些“大事”？——每周经济观察第5期

20230204-15个关键词看部委新年工作安排

20230131-春节假期哪些政策值得关注？——政策观察双周报第51期

20230118-部长专访里重要信息有哪些？——政策观察双周报第50期

20230115-地方国资委负责人会议：三年对比，三个变化

20230103-提振信心”有哪些抓手？——政策观察双周报第49期

【年报&半年报系列】

20231212-挣脱——2024年展望

20230627-寻找看不见的增长——2023年中期策略报告

20221227-移动靶时代：边开枪，边瞄准——宏观2023年度策略报告

20220516-有形之手突围，中美风景互换——2022年中期策略报告

20211115-赢己赢彼的稳增长——2022年度宏观策略展望

20210510-登顶后的惆怅——2021年中期策略报告

20201123-2021：归途——年度宏观策略展望

20200625-显微镜下的经济复苏——2020年中期策略

20191111-踏边识界，持盾击矛——2020年度策略报告

20181126-来者犹可追--宏观2019年度策略

【投资导航仪系列】

20230815-宏观反诈训练营——千页PPT来袭！

20220815-当宏观可以落地·2022版——16小时千页PPT邀邀约！

20210909-中国政经体系与大类资产配置的指标体系——2021培训系列一

20210910-旧瓶如何出新酒？200页PPT详解中国宏观经济特色分析框架——2021培训系列二

20210911-中美通胀分析框架的共性和差别——2021培训系列三

20210912-流动性之思——2021培训系列四

20210913-财政收支ABC——2021培训系列五

20210914-海外研究的框架：全球数据盲海中的那些“灯”——2021培训系列六

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