和省县不同，市作为一级行政区划，在中国有着十分复杂的行政层级划分，省就是省、县就是县，但市却有直辖市、地级市、县级市之分，在法律的表述上还有较大的市、设区的市、不设区的市之分。同时，地理学、经济学、社会学中的市和行政区划上的市又是完全不同的两回事，这无疑增加了人们对市这个概念的理解难度。

首先第一个问题，什么是“市”？

市，自古有之，最初是指进行交易的固定场所。秦汉之后，官府开始在都城、郡城、县城内划出单独一块区域作为“市”进行交易活动，这些“市”由官府管理，且设有围墙与百姓居住的里坊严格分开。有城就有市，于是逐渐形成了“城市”这个概念。

而在乡村地区，人们则通过赶集的方式进行交易活动，“集”充当了城池中“市”的功能，于是就有了“集市”这个概念。所以“市”这个字从出现开始，就带有强烈的商业色彩。

那么第二个问题，“市”是从什么时候开始成为一级行政区划的呢？

秦汉以降，不论是郡县制、州县制，还是府县制，中国的地方行政区划一直实行的是地域型政区，尽管历史上出现过大量城市，但这些城市从没有从其所在地区的政区中分离出来，例如唐朝的都城长安，即便长安城的人口有百万之巨，他依然分属于京兆尹管辖下的长安县、万年县，而不是单独划出来作为一级政区。相反，欧洲历史上就曾出现过大量的自由城邦和自治市。例如神圣罗马帝国时期，一部分市民阶级力量较强的城市就可以脱离领主的统治成为帝国城市，直接向神罗皇帝效忠，自选市长、市议会管理自己的城市。

中国的城市单独成为一种类型的政区则是在民国之后。1921年，在地方自治运动蓬勃兴起 的大背景下，广东军阀陈炯明委托孙科起草并通过了《广州市暂行条例》，规定“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围”，广州市由此成为中国历史上第一个建制市。继广州市设市后，北洋政府也于同年将一些重要城市设为特别市和普通市，特别市为中央政府直辖，地位等同于省，普通市由省直辖，等同于县。

到1928年南京国民政府成立后，通过了《特别市组织法》和《市组织法》，规定了设立特别市和省辖市的条件：首都、人口百万以上的城市和有其他特殊情形的城市设特别市；省政府所在城市、人口20万以上的城市设省辖市。按照上述规定，国民政府先后设立了南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州七个特别市和杭州、安庆、南昌、武昌、开封、济南、成都、重庆等若干省辖市。之后，国民政府又对市制进行了数次调整，最终确定了院辖市和省辖市两种市制。

不过民国时期的市，不论是院辖市还是省辖市，都是狭域市，或者叫城区型市制，即把工商业较发达的城市的城区及近郊单独划出来设立的市。例如南京市，就是把江宁县的县城及城郊，和对岸江浦县的浦口地区“抠出来”设置的。

插一个题外话，这个时候设立的市的市名，有一部分沿用了原来的府名，例如从杭县划出来的杭州市，沿用了明清时期杭州府的府名。但也有相当一部分市采用了原来县名，且由于原来的县并没有撤销，就造成了市县同名的现象，即便后来针对这一现象就行了区划调整，仍有一部分同名的市县留存到了今天。例如重灾区湖南，就有长沙市长沙县，岳阳市岳阳县、湘潭市湘潭县、邵阳市邵阳县、衡阳市衡阳县等重名地名。

我们接着讨论第三个问题，现在的地级市是怎么形成的？

首先要明确的一点是，地级市严格意义上来说并不是一级行政区划。按照《宪法》第三十条的规定，我国的行政区划分为省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市和乡、民族乡、镇三个层级。除了直辖市，不论是地级市还是县级市，最终落点都在这个“市”上，即省辖市。而要解释清楚地级市，关键就在这个“地”字上。

地级市的“地”指的是地区，地区曾是我国广泛实行的一种地方行政管理制度，自上世纪八十年代开始的地改市和地市合并后，大部分地区已成为历史，目前仅剩下新疆阿克苏地区、喀什地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区和黑龙江大兴安岭地区、西藏阿里地区这七个。

地区制度的形成最早可追溯到上世纪三十年代的国民党南京政府时期，南京国民政府最初在地方上实行省县二级制，不过到1931年，老蒋为“围剿”红军，加强对地方的控制，以军事委员会的名义，在江西首推行政督察专员制度，即将全省划分为若干区，每区设一行政长官公署，综理辖区内军政事务。安徽、江苏、浙江三省也在“剿匪”大局的要求下，陆续制定了各自的行政督察制度。

到1936年，在蒋介石的主导下，国民政府行政院颁布《行政督察专员公署组织暂行条例》，正式确立的行政督察专员制度。行政督察专员由国民政府简派，监察各省督察区，推行法令，监督、指导、统筹辖区内各市县之行政，并兼任督察区保安司令和公署驻地之县长，成为省与县之间实际上的一级行政区划。

全面抗战爆发后，为适应抗日民族统一战线的需要，陕北苏区正式改为陕甘宁边区政府，同时也依照国民政府地方政权组织形式，设置了行政督察专员公署这一层级，并在抗日战争和之后的解放战争中得到广泛的应用。所以新中国成立后，行政督察专员公署制度自然也就沿用了下来，改称行政专员公署，专员辖区大多以公署驻地称某某专区。

同时，在新中国初期，还存在一种叫行署区的区划。行署区，也称行政区，指的是行政主任公署的辖区，是介于省与专区之间的一级行政机构。有的行署区在成建制的省之下，如山东的鲁中南行政区、渤海行政区、胶东行政区、陕西的陕北行署区、陕南行署区，湖南的湘西行政区、湘南行政区、江西的赣西南行署区；有的行署区上面则没有省，这可能和该省不同区域的解放时间有关，如皖北、皖南、苏南、苏北和四川的四个行署区。这些行署区或行政区在建国后不久就陆续撤销了，而专区则一直保留了下来。

按照1954年《地方组织法》的表述，专区是省、自治区人民政府的派出机构，代表省、自治区人民政府监督、检查、指导所辖市县人民政府的工作，并办理上级人民政府主管部门交办的事项。所以我们并不能把专区当做一级政权实体，那么专区自然也不能成为作法律意义上的一级行政区划。一个很明显的区别是，省县乡各级行政区都有自己的人民政府，而专区的管理机构则是行政公署，且没有与专区对应的人民代表大会。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》：“省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关。”

不过在政治实践的过程中，出于行政管理的需要，专区的组织机构和人员编制实际上是不断扩大的，到六七十年代，专区改称地区，其对所辖市县的权力也早已超出了最初的监督、检查和指导，成为一级不是“政府”的政府了。而在地区脱虚向实的过程中，市与县的地位也在不断调整和变化。

新中国初期的市，和民国时期的城区型城市大抵相同，也就是把一个城市的城区和近郊“扣出来”单独设市。这些市有的由省直辖，有的划入专区管理，但行政区划的层级和县是一样的，市县平行，互不隶属。但到了1958年，这一情况发生了改变。

1957年苏南各市

这一年，河北省通县专区撤销，其所辖通县、顺义、大兴、良乡、房山五县及通州市全部划入北京市，年底又将怀柔、密云、平谷、延庆四县划入北京市；辽宁省更是紧随其后全面取消了专区建制，由11个市分辖全省40县1市，这显然不符合宪法关于行政区划的规定。对此，全国人大常委会在1959年作出了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，为市领导县补上了法律依据。此后，其他省、自治区也根据自身情况，将部分县划入市的管理，城区型城市由此升格为政区型城市（包含城市和乡村的完整行政区）和广域型城市（包含多个市县的广域行政区）。当然，市领导县的情况在这一时期并不普遍，到1976年，全国2136个县中，也只有116个县由39个市领导。

全国人大常委会《关于直辖市和较大的市可以领导县自治县的决定》：“为了适应我国社会主义建设事业的迅速发展，特别是去年以来工农业生产的大跃进和农村的人民公社化，密切城市和农村的经济关系，促进工农业的相互支援，便利劳动力的调配，决定:直辖市和较大的市可以领导县、自治县。”

改革开放后，国家的基本路线确定为以经济建设为中心，地方行政制度也迎来重大改革。1982年，中央发出《关于省、市、自治区党政机关机构改革的若干问题的通知》，正式提出“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县管企业。”在具体操作中，地委和行署驻地为市的，直接与市委、市政府合并（地市合并），地委和行署驻地为县的，则将地委、行署改组成立新的市委、市政府（地改市）。由于这些管县的市大多由原来的地区改制而来，因此称为地级市，这便是地级市的由来。

现在还剩最后一个问题，地级市是一级行政区划吗？这就看大家怎么理解了。

《宪法》中关于市的表述只有“直辖市”、“市”、“较大的市”、“设区的市”、“不设区的市”这五类。“设区的市”和“不设区的市”出现在宪法第九十七条和地一百零二条，主要规定了两者在人民代表大会的组织形式等方面的区别，并不具有行政区划的性质。“直辖市”、“市”和“较大的市”出现在宪法三十条关于我国行政区域的规定中，“直辖市”的概念是明确的，而要搞清楚地级市究竟是不是一级行政区划，就看其能不能与“市”和“较大的市”画等号。

第三十条 中华人民共和国的行政区域划分如下：

(一)全国分为省、自治区、直辖市;

(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;

(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。

自治州分为县、自治县、市自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

第九十七条 省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举;县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。

第一百零二条 省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督;县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。

“较大的市”早在54宪法中就已提出，“直辖市和较大的市分为区”，不过由于当时并没有地级市的概念，因此“较大的市”仅表示地域上需要分区的较大的“市”。

到1982年时，为了提高大城市自主发展的政策空间，新的《地方组织法》对“较大的市”做了新的定义，赋予了“较大的市”此前仅省、自治区、直辖市才拥有的地方立法权，这时候“较大的市”更多的是一种法律概念，和地域的大小并没有多大关系。2000年颁布的《立法法》又对“较大的市”做了补充，在全国确定了49个“较大的市”。

《地方组织法（1982）》：“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，可以拟订本市需要的地方性法规草案提请省、自治区的人民代表大会常务委员会审议制定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

进入21世纪后，随着改革开放的深入，《地方组织法》和《立法法》在2015年相继删除了“较大的市”的表述，替代为“设区的市”。

《地方组织法（2015）》：“设区的市的人民代表大会常务委员会，在本级人民代表大会闭会期间，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

由于地级市基本上都是设区的市，因此几乎所有地级市在2015年自动都获得了地方立法权，我为什么要说“几乎”呢？因为中国还有5个不设区的地级市，也就是“直筒子市”！这五个地级市分别是广东省东莞市、中山市，甘肃省嘉峪关市，海南省三沙市、儋州市。为了照顾这几个不设区的市，全国人大在关于修改《立法法》的决定中，专门赋予了东莞、中山、嘉峪关、三沙四市地方立法权。也正是因为有上面这几个不设区的地级市，地级市是不能完全等同于“设区的市”的，同样也不能完全等同于《宪法》三十条中“较大的市”。

所以前面关于地级市是否算一级行政区划这个问题上，如果我们把地级市解释为行政级别为地级的“市”，那么地级市就是符合宪法规定的一级行政区划。还记得我之前说过的吗，除了直辖市，不管是地级市还是县级市，落点都在“市”上面，统归省、自治区领导，“较大的市”、“设区的市”、“不设区的市”则是对“市”的不同表述。

最后做一个总结。市分为中央管辖的市（宪法中的“直辖市”）和省管辖的市（宪法中的“市”），省管辖的市按行政级别又分为地级市和县级市，地级市由历史上的专区、地区沿革而来，基本上都设有市辖区且可以管辖若干县，但由于法律上并没有“大市”管“小市”的规定，因此地级市对县级市的管理只能用“代管”的名义，或由省直辖县级市，例如湖北仙桃、潜江、天门。地级市、县级市、县同为省管辖下的一级行政区划，但存在行政级别和管理权限上的区别。

做个形象点的比喻，如果把省看作家长，那么地级市、县级市和县都是省的子女，是兄弟姐妹，但地级市是长子，有家长的授权可以管理家中的弟弟妹妹，县级市和县虽然要接受地级市的领导，但毕竟是分家过的，保留了一定的自主权，而市辖区则是地级市的子女，地级市对市辖区有着完全的控制权，因而大多数城市的扩张，最常用的手段就是撤县设区。

好了，以上就是关于我国建制市的主要内容，一家之言，希望能为大家解惑，如有不同意见，也欢迎友善讨论。