当前，全国很多地方都在轰轰烈烈地开展所谓的“退林还耕”运动，实际上，这只是各地按照国家耕地流出问题排查整改的要求，对之前违法违规占用耕地栽种的树木，采取砍伐耕的方式进行整改。

按照《农村土地承包法》规定，承包土地的农户依法享有承包地使用、收益的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。

该法对承包方的义务规定只有三条：（一）维持土地的农业用途，未经依法批准不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；（三）法律、行政法规规定的其他义务。

按照这部法律，农民只要维持土地的农业用途、不给土地造成永久性破坏，想种什么就种什么，想怎么种就怎么种。

但近一段时间，各个地方对农民种地多出了很多规定，不能种草皮、不能种药材、不能建设设施农业，甚至有的地方规定不能种蔬菜等等。

特别是在耕地种树方面，一些在耕地上种的树木被强制砍伐，有的甚至还受到罚款等严肃的处罚，有的地方“农管”也参与到这些“退林还耕”活动中，这些做法有法律依据吗？“农管”能对耕地种树进行处罚吗？我们从以下3点逐一来分析。

（1）耕地不让种树的法规依据。在《农村土地承包法》关于承包方义务中，第三条为“法律、行政法规规定的其他义务”。我们来看法律、行政法规有没有耕地不能种树的规定。

在《土地管理法》这部法律中，只有对不能占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼的规定，并没有不能占用一般耕地种树或发展林果业的规定。

是不是一般耕地就可以种树了？新的规定已经明确了，这是在一部土地行政法规中。新修订的《土地管理法实施条例》第十二条规定，国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。

国家严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，农民在耕地上种树，达到一定面积和密度就会在土地变更调查中转为林地，这也算是禁止农民耕地种树在行政法规上的一条禁止性规定。

（2）耕地不能种树的政策依据。在上文中提到的《土地管理法实施条例》中，提到控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的具体办法，要由国务院自然资源主管部门会同有关部门制定。

实际上，关于控制耕地种树的问题，国务院、自然资源部等部门近年来制定出台了一系列政策文件。在《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》（国办发明电〔2020〕24号）中，就有着严禁违规占用耕地绿化造林的专门规定，提出：“要严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。违规占用耕地及永久基本农田造林的，不予核实造林面积，不享受财政资金补助政策。”

在《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）中，也对控制、禁止占用耕地和永久基本农田种树问题进行了强调。

特别是在《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发[2021]166号）中，更是对禁止耕地种树问题提出了明确的规定。

（3）耕地种树的处罚依据。耕地和永久基本农田种树，法律法规和政策规定的禁止性要求非常多，如果在耕地上种树，会受到什么的处罚？在“农管”的执法查处范围吗？能强制性砍伐复耕吗？

截止目前，只有对永久基本农田植树造林有处罚性规定。新修订的《土地管理法实施条例》第五十一条明确，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款。

但目前为止，对于在一般耕地上种树，还没有处罚性规定。也就是说，农民在一般耕地上种树，强制砍伐、处以罚款等都是没有法律法规依据的。在永久基本农田上植树造林的，法规明确由自然资源主管部门处罚，“农管”实施处罚也是错误的。