明治维新后，日本天皇远离公开的政治舞台，隐藏于幕后。代替天皇行使统合政权职能的，是元老和内阁。

所谓元老，是指明治维新时立下汗马功劳的功臣。他们活跃于明治至昭和初期，位居政界最高层。

最初的元老包括伊藤博文、黑田清隆、山县有朋、松方正义、井上馨、西乡从道和大山岩，他们都曾是倒幕志士和明治政府的缔造者；至大正初期，又加上了西园寺公望。此外，关于桂太郎和大隈重信是否应被视为元老，学界有不同意见。除西园寺出身京都贵族、大隈重信出身佐贺藩外，其他人都来自萨摩藩和长州藩。

一般认为，能否得到天皇下发的“元勋优待诏书”，是判断元老资格的法定依据。但根据伊藤之雄的研究，最重要的因素不是诏书，而是能否获得天皇和元老集团的认可。

作为天皇的高级顾问，元老的主要任务是推荐首相人选。

从光绪十一年（1885年）首届内阁成立至民国二十六年（1937年）西园寺辞去奏荐继任首相的职责为止，日本共产生了32届内阁。其中，24届首相均由元老推荐产生（现任首相辞职时，也可指名继任首相人选）。

在明治时代，元老们常常亲自出马担任首相等要职，如伊藤博文就曾四次出任首相。即使不参加内阁，元老也要扮演监督内阁、在各机关之间穿针引线、维持权力分立与制衡的角色。

伊藤博文

元老是“超宪法”的权威，因为元老不是法律规定的官方职位，而是一种约定俗成的存在。元老通过集体领导控制着内阁、贵族院、枢密院、军队和宫廷，在宣战、媾和以及制定外交政策上，他们也拥有最重要的发言权。

以萨、长元老为中心形成的政治势力被称为“藩阀”，由他们组织的政府被称为“藩阀政府”。藩阀以共同的出身和利益关系为纽带，其特点是排他性和闭锁性，其弱点在于难以自我更新。

至大正时代，元老的影响力日渐衰落。由于年事已高，元老很难直接掌握政权，只能通过操纵藩阀来影响政局。然而藩阀是个封闭的集团，难以补充进新鲜血液，存在后继乏力的问题。

元老们陆续去世后，藩阀的权力便渐渐转移至政党、军部和贵族院手中。至民国十三年（1924年），元老只剩下西园寺公望一人。以此为契机，内大臣开始参与后继首相的遴选工作。而后，前首相们和枢密院议长也加入进来。但尽管如此，首相人选的最终决定权一直掌握在西园寺手中。民国二十六年（1937年），身心疲惫的西园寺决定隐退后，奏荐首相的工作便落在了重臣会议上。

重臣是指前首相和天皇近臣（包括枢密院议长和内大臣），没有具体的名额，他们的权威虽然比不上元老，但影响力也不容忽视。

元老们的“超宪法”权威需要经过内阁决策，才能转化为具体的权力。在形式上，内阁是总辖各项国家事务的最高权力机构，但在性质上，内阁与议会、军部相同，同属协助天皇行使大权的辅弼机关。

内阁是各省厅长官商议施政方针的决策机构，其成员包括外务、内务、大藏、陆军、海军、司法、农商务、文部和递信（管理铁路、航政、邮政、电报等）等多位大臣。他们的领班是负责统辖各项事务的内阁总理大臣，也就是首相。

首相并非由选举产生，而是由天皇任命。不过天皇的任命只是个形式，首相人选实际由元老和重臣决定。一般来说，元老集团作为首相的“生身父母”，与内阁的关系融洽。在多数情况下，元老都扮演着“内阁监护人”的角色。

《明治宪法》规定，各省大臣要群策群力，共同辅弼天皇治理国家。首相和大臣效忠的对象是天皇，而不是国民或议会。这一规定再次体现了天皇制的绝对君主性格。为防止首相垄断“辅弼之权”，宪法还规定，辅弼天皇的职责由首相和各省大臣各自单独负责（《明治宪法》第55条）。

所谓“各自单独”是指各省大臣对于主管事务平行施政，各负其责。由此，尽管首相扮演最重要的辅弼角色，但权力不会集中于他一人之手。

另外，内阁决议采用全体一致的表决方式，而不是简单多数表决。内阁成员之间任何细微的意见不一致，都蕴含着内阁垮台的危机。

首相是内阁的首脑，实际上也拥有决定内阁成员人选的权力，但各省大臣直接隶属于天皇，并不对首相负责。首相与其他大臣处于平级地位，无权罢免他们，反倒是如果某位大臣辞职，而首相又找不到继任者的话，那么他必须一起辞职。

在日本近代史上，首相的位置非常不稳固，从光绪十一年（1885年）第一届内阁成立至民国三十四年（1945年）铃木内阁的61年里，共产生了41届内阁。换算可知，每届内阁的平均寿命只有一年半。