自从原建设部、财政部第165号令《住宅专项维修资金管理办法》施行后，不少地方政府据此相继出台规章或行政规范性文件，并新增规定：对于不交存首期住宅专项维修资金（以下简称首期专项资金）的房屋买受人，政府房屋登记部门有权不予受理产权登记申请，或不予办理房屋登记。比如《山东省住宅专项维修资金管理办法》（鲁建房字[2009]38号）第十一条规定：“未按照本办法规定交存首期住宅专项维修资金的，产权登记部门不予受理产权登记申请。”《北京市住宅专项维修资金管理办法》（京建物〔2009〕836号）第十三条规定：“预售商品住宅的建设单位、售后公有住房的业主和售房单位未按照本办法规定交存首期住宅专项维修资金的，房屋登记部门不予办理房屋登记手续。”对于此类规定，笔者认为其制定的初衷是良好的，但是仔细推敲，不仅于法无据，而且不合情理，值得商榷。

其一，此类规定从性质上属于行政权力不当干涉民事权利，不符合法理。

房屋买受人交存首期专项资金的行为属于民事义务行为，该义务行为应受我国《民法通则》和《物权法》等民事法律规制，房屋买受人如违反该义务，依法应由其所在的业主大会或相关民事主体依法追责，该类纠纷应由民事主体通过法律途径解决为宜，行政机关不应擅自“立法”寄望利用行政权力解决该类民事纠纷。其初衷虽好，但属于行政权力过于干涉该类民事纠纷，同时变相地剥夺了行政相对人取得房屋所有权的私权利，其本质上是以公权力侵犯私权利，违背了行政合法和行政合理的基本原则。

其二，此类规定与相关法律的规定相悖。

1.其不符合《住宅专项维修资金管理办法》的相关规定。

该《办法》第十三条规定：“未按本办法规定交存首期住宅专项维修资金的，开发建设单位或者公有住房售房单位不得将房屋交付购买人。”虽然该规定的合法性笔者认为也存在问题（详见笔者《关于对<住宅专项维修资金管理办法>第十三条规定的商榷》一文，《中华建设》杂志2010年第12期），但其并没有规定政府相关主管部门有权对不交存首期专项资金的房屋买受人不予办理房屋登记手续。

2.其不符合《物权法》和《房屋登记办法》（原建设部第168号令）的相关规定。

（1）不符合不予受理产权登记申请情形的规定。

根据《房屋登记办法》第十七条的规定：“申请人提交的申请登记材料齐全且符合法定形式的，应当予以受理，并出具书面凭证。申请人提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，应当不予受理，并告知申请人需要补正的内容。”仅当房屋买受人向政府房屋登记主管部门提交的申请登记材料不齐全或者不符合法定形式的，登记部门才有权不予受理。据此，在无法律、行政法规另有规定的情形下，房屋登记部门无权以其他理由不予受理房屋买受人的登记申请。那么，房屋买受人应提交哪些登记材料才算齐全呢？

根据《物权法》第十一条的规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”以及《房屋登记办法》第三十三条的规定：“申请房屋所有权转移登记，应当提交下列材料：（一）登记申请书；（二）申请人身份证明；（三）房屋所有权证书或者房地产权证书；（四）证明房屋所有权发生转移的材料；（五）其他必要材料。”“前款第（四）项材料，可以是买卖合同、互换合同、赠与合同、受遗赠证明、继承证明、分割协议、合并协议、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书，或者其他证明房屋所有权发生转移的材料。”房屋买受人只要提交上述规定的必要材料即视为提交材料齐全。笔者认为，房屋买受人交存首期专项资金的凭证从性质而言不属于上述规定应提交的必要材料。

（2）其不符合不予办理房屋登记的规定。

对于不予办理房屋登记的情形，《房屋登记办法》仅有以下两条作出了明确规定。其第二十条规定：“登记申请符合下列条件的，房屋登记机构应当予以登记，将申请登记事项记载于房屋登记簿：（一）申请人与依法提交的材料记载的主体一致；（二）申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料记载一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿记载一致；（三）申请登记的内容与有关材料证明的事实一致；（四）申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利不冲突；（五）不存在本办法规定的不予登记的情形。登记申请不符合前款所列条件的，房屋登记机构应当不予登记，并书面告知申请人不予登记的原因。”

其第二十二条规定：“有下列情形之一的，房屋登记机构应当不予登记：（一）未依法取得规划许可、施工许可或者未按照规划许可的面积等内容建造的建筑申请登记的；（二）申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的；（三）申请登记事项与房屋登记簿记载冲突的；（四）申请登记房屋不能特定或者不具有独立利用价值的；（五）房屋已被依法征收、没收，原权利人申请登记的；（六）房屋被依法查封期间，权利人申请登记的；（七）法律、法规和本办法规定的其他不予登记的情形。”

从该两条规定列举的情形来看，该《办法》并没有规定如果房屋买受人不交存首期专项资金，房屋登记部门就有权不予办理登记。即使该《办法》第二十二条第（七）项概括了“法律、法规和本办法规定的其他不予登记的情形”，但是尚无法律、法规明确规定：对房屋买受人不交存首期专项资金的情形，政府房屋登记部门有权不予办理房屋登记。

也许有人会质疑，根据《房屋登记办法》第九十七条的规定：“省、自治区、直辖市人民政府建设（房地产）主管部门可以根据法律、法规和本办法的规定，结合本地实际情况，制定房屋登记实施细则。”以及《住宅专项维修资金管理办法》第四十一条的规定：“省、自治区、直辖市人民政府建设（房地产）主管部门会同同级财政部门可以依据本办法，制定实施细则。”省级地方政府相关主管部门有权根据本地实际情况，作出上述限制性规定。笔者认为其实不然。因为地方政府主管部门制定的实施细则属于行政规范性文件，如果该规范性文件超出了上述两部规章以及其他法律、法规的规定范围，增设了不予办理房屋登记的情形——即行政相对人存在不交存首期专项资金的情形，就属于违法增设了行政性相对人的义务，明显违反了依法行政的基本要求和规范性文件的制定要求，于法无据。因此，地方政府主管部门无权作出此类规定。

笔者认为，此类规定既不符合法理，也不合乎情理。主要理由如下：

其一，从房屋登记行为的性质来看，该行政行为不能否认房屋买受人取得了房屋所有权的实质要件的事实。

根据我国《物权法》的规定，政府部门房屋登记的行为是行政确认行为，不是行政许可行为，更不是行政裁决行为。该行为不能否认行政相对人（即房屋买受人）在申请房屋登记之前已取得了房屋所有权的实质要件的事实，只不过该事实需要在法律形式上得到政府主管部门的行政确认而已。换言之，即使房屋买受人没有交存首期专项资金，但其依据房屋买卖合同向出卖人支付了全部购房款，并履行了全部合同义务，那么房屋买受人在事实上已取得所购买房屋所有权的实质要件，只不过需要政府主管部门以房屋登记的法律形式确认该事实，从而通过该行政确认行为起到物权对外公示的作用。

其二，从房屋登记需要提交的材料的性质来看，“专项维修资金专用收据”并非法律规定的能够证明房屋权属的“必要材料”。

从上述《物权法》第十一条的规定以及《房屋登记办法》第三十三条的规定分析，房屋登记申请人提交的材料在性质上应当属于能够证明房屋权属的“必要材料”（请注意是“必要材料”，而非“相关材料”），这些必要材料在《房屋登记办法》里基本被列举，但是并不包括“专项维修资金专用收据”。那么“专项维修资金专用收据”究竟是否属于房屋登记的“必要材料”呢？笔者认为当然不属于。因为该材料不能直接证明房屋买受人向出卖人支付了全部购房款，因此不属于证明房屋权属发生转移的“必要材料”。

其三，此类规定明显不合情理。

我们可以假设这样的情形：如果房屋买受人依据房屋买卖合同向出卖人支付了全部购房款，就差没有交存首期专项资金，难道其仅仅因为这个原因就不能取得房屋的所有权吗？难道其在支付了取得该房屋的所有权的对价后，仅仅因为未被政府主管部门给予形式上的行政确认，就不能取得该房屋的所有权证吗？就不是该房屋事实上的所有权人吗？就应当丧失对该房屋的所有权吗？这显然不符合情理。当然，我国物权变动采取的是形式主义，非债权意思主义，但我们不能因此就否认房屋买受人仅仅因为没有交存首期专项资金就不是房屋事实上的所有权人。

值得欣慰的是，近年来少数地方政府似乎已经认识到上述规定的合法性和合理性问题，在其出台的地方规章里没有出台类似规定来限制房屋买受人取得产权证，而是采取其他合法的限制措施来实现其行政管理的目的。如《重庆市物业专项维修资金管理办法》、《上海市商品住宅专项维修资金管理办法》、《武汉市住宅专项维修资金管理办法》，值得称道和借鉴。