政治学理论认为，政治家主要负责制定法律，行政官员主要负责执行法律。二者的关系是密不可分的。正因为如此，政治家经常有意无意地干预行政官员职责的履行。

为了防止这一现象的发生，保证政府工作的顺利进行，有一位美国政治学家古德诺在20世纪初提出，“必须把分别承担这两种功能的机构在法律上分开”，使政治家随着政治选举而定期更换，而行政官员的职位则保持相对稳定，但在1883年文官制度建立以前，美国政府官员的任命并不是这样的。

在美国宪法中，没有对联邦和地方政府的人事制度做出详细规定，因此在美国建国之初，政府在文职人员的人事制度方面实行的是任命制。

总统实际上拥有对政府行政人员的任免权，虽然美国的第一任总统——华盛顿，任用行政人员的标准，是看官员的个人品格和能力，但是采用任命制的方式，以及官员轮流担任公职，很难真正做到客观公正，不能避免个人徇私的弊端。

19世纪初，政党出现了，美国开始进入“政党分赃制”的选官时期。“政党分赃”主要指在选举中取胜的政党，把公共职位分给那些曾经支持该党选举获胜的人，安格鲁•杰克逊总统开了“政党分赃”的先河。

1829年，安格鲁•杰克逊总统上任，他以“轮流任公职”为口号,将大量官职分给了他的支持者，并将那些对他有异议的人排挤出政府。此后政党分赃在美国政坛上更加激烈，随着每次大选的结束,政府上下的官员，几乎全部被新总统的支持者所取代。

当政府把官员在政治上，是否依附于执政党作为选任官员的主要标准，并把公职赏赐给获胜的政党的时候，公职人员的政治化倾向就加强了，他们很难客观地履行公职，这就对政治产生了许多不利影响。

第一，不利于保证政府的稳定。行政人员与以总统为首的政治官员，进行周期性的更换，既妨碍了政府决策的顺利执行，而且打断政府工作的连续性和稳定性。

第二，降低政府效率。行政官员由于更换比较频繁而缺少经验的积累，尤其是把党派属性作为选任的首要条件，其专业素质得不到保证。

第三，损害了政府在公众心中的形象。政治家干预行政官员职务的履行，常常使他们很难公正地行使他们的行政职责。因为“任何政治性的控制都不能使行政官员，更好地去行使他们的准司法职责，正如这样的控制不会使法官做出更好的判决一样”。

此外，由于行政官员把效忠总统及其所属的政党，作为一项天职，他们正常的行政功能难以得到有效发挥，从而滋生了政治腐败。

19世纪中后期，因行政官员腐败而引发的政治丑闻屡见不鲜。1881年加菲尔德总统被刺，就是因为政府在官职的分配上分赃不均，这给美国政治造成很大的危机，一场声势浩大的文官改革运动呼之欲出，从而导致了1883年《彭德尔顿法》的颁布。

《彭德尔顿法》的主要思想是：官职任命必须根据才能，无才或不合适的人应该通过竞争考试加以淘汰。并确立了联邦政府人事管理的三项原则：竞争考试、职务常任、政治中立。

竞争考试原则也称为“功绩制”原则，是指国家行政机关通过考试和考核的方法选拔人才的制度。主要内容是：衡量应聘者是否适合一个公共职位的标准，要通过公开的竞争考试，这种考试主要考察应聘者的工作能力、职务所需的专业知识以及个人品德等；公职人员的录取根据考试成绩择优录用。

职务常任原则,是指通过竞争考试被选用的文官，一旦任用便终身任职,没有重大过失不得被免职。衡量文官的表现要以客观公正的法律制度为标准，不能受政治家个人的情绪与偏见左右。这就使文官不用随着政党的轮流执政而改变，保证了政府的工作效率。

这一原则的核心是强调在履行政府公务时要以清楚的、客观的标准为依据，而不是以对政治家个人或政党的忠诚为标准，使行政与政治分离。

文官制度的颁布使美国文官，分成了职业文官与政治官员两个集团。前者的任用要通过公开的竞争考试，终身任职，不随总统和政党的更换而轮换，他们不参与政府决策的制定，中立地执行联邦政府的各项政策；政治官员要经过总统提名和国会的批准，他们要随总统和政党的改选而更换，并参与政府政策的制定。

从根本上来说，竞争考试原则和职务常任原则的制定，都是为了保证文官“政治中立”原则的有效实施，通过公开竞争考试的办法选拔文官，使文官的职位不再是政党和政治家“分赃”的对象，而且也使文官本身从政党的控制下解脱出来，不再受政治家随意摆弄，使文官真正成为以“民主方式选举出来的政治家手中的中立的工具”。

职务常任原则保证了文官，没有重大过失可以终身任职，使文官在政党激烈纷争的大选中能够坚持“政治中立”，从而保证了政府的连续与稳定。