撰 稿︱ 唐执简 王艺涵

编 辑︱史香玲

距离西安市中心60公里的阎良区，进入2022年以来，“画风”突变，大批工业投资项目蜂拥而至，排队入场；该区同时掀起的，还有一场高歌猛进的城市更新运动，数月间大有“旧貌换新颜”之势。

因是阎良，这场转变格外引人关注。

作为著名的中国航空城，阎良聚集了诸多国家级航空企事业单位、数以万计的航空科技人才，战略地位举足轻重，几代国家领导人寄予厚望；而另一方面，过去较长时期里，因为种种机制性、结构性制约，手握一把“好牌”的阎良，区域经济发展方面表现平平。

禀赋不同，发展路径不能一概而论。

但底层逻辑是相通的，在《财经》丝路经济研究院看来，当温吞已久的区域，开始高歌猛进，大概率是打破了积弊已久的格局，在产、城、人方面，实现了更优化的要素组合。

具体到眼下的阎良区，面对打造西安国际化大都市副中心城市的战略目标，该区如何快速进行资源要素优化重组？

01“航空强国”中的天选之子

位于西安东北方向的阎良区，历史上非常有名。

昔年作为秦国都城（时称“栎阳”），秦孝公在此任用商鞅变法以图强秦，上演过“徙木立信”的著名桥段，为统一天下奠定了基础。因此，阎良也被誉为“中国最早的法治之乡”。公元1267年，阎良辖地随栎阳县并入临潼，历经元、明、清、民国及新中国初期。

1958年，172厂（西飞公司）与航空职业技术学院落户阎良；翌年，中国飞行试验研究院于此成立；又过数年，第一飞机设计研究院落户。至此，阎良成为集设计、制造、试飞、教培等于一体的国家级飞机工业基地。

1966年，阎良撤镇设区、划入西安。鲜有人知，这是邓小平的提议。

此后数十年间，新中国首架大型军用飞机——轰六，国内第一代民用飞机——运七，第一代新型歼击轰炸机——飞豹，新一代军用大运输机——运20等，30多种军民用飞机从阎良飞上蓝天。

更震撼的是，备受关注的中国首款自研大型客机C919，其研发、制造、试验等诸多重要环节，阎良区持续提供着重要支撑，这里云集了中航西飞、兴航航空等一大批中国商飞的主力供应商。

所以有人开玩笑，“走在阎良街头小巷，不经意间，也许你就会与大国工匠擦身而过。”

官方数据显示，30万人口规模的阎良区，除拥有诸多国家级航空企事业单位，还聚集有各类航空工业科研机构、企业200余家，航空科技人才2.6万人、中高级科技人才8400多人，有突出贡献的科技专家200多人。

由此也不难理解，一个经济层面不声不显的西部区县，为何会受到几代国家领导人的特别“关照”。概因它与国家航空工业的命运， 已经牢牢的交织在一起，是航空强国战略中名副其实的“天选之子”。

02“王者”底子，奈何“青铜”表现？

但阎良区的经济发展，的确令人疑惑。

论科研，很硬核，论产业，很“顶天立地”，反馈在经济规模与增长层面，顿觉明显落差，以至于坊间常有感慨，“明明‘王者’的底子，奈何‘青铜’的表现？”

区域政经观察人士指出，早先很长一段时期里出现的这种反差局面，主要与军工产值规模有限、军民融合步伐缓慢等因素有关，同时不排除部分涉密产业的增加值，未纳入地方统计。

远的不谈，以2003年为例，阎良全区工业总产值仅52.24亿元，地区生产总值39.3亿元。而其邻县高陵，彼时推进的泾河工业园已风生水起，陕汽、长庆等产业链龙头项目或签约或落地，反馈到经济数据层面，大有将阎良拉开的架势。

阎良不是没有办法，就当时情况来看，依托资源优势，推动军民融合，前瞻布局民用航空工业，赋能地方经济发展，无疑是理想选择。于是，国家发改委2004年批复设立西安阎良国家航空高技术产业基地（下称“航空基地”），翌年3月正式启动建设，由此奠定了该区接下来十几年的发展格局。

在航空基地以经济建设为主导的开发区模式下，军民融合的边界与规模得到拓展，为地方经济发展作出不小的贡献。但随着时间的推移，一些新的问题又开始出现。

譬如，航空基地规划面积仅14平方公里，项目投资不断增加，但承载空间有限，已难以满足发展需要；再如，开发区与行政区是两套体系独立运行，难免出现产业重叠、机制掣肘的问题，导致难以为开发区建设发展提供全面的要素保障。

航空基地工作人员向《财经》丝路经济研究院举例说明，“以前没区政合一的时候，开发区要征一块地，地可以给你留着，但要是上面有个坟，有三棵树，就可能导致几百亿的投资落不下去，一直拖个三年、五年。”

体制机制制约区域经济发展步伐，又会进一步导致一系列问题。比如，地方财政收入不高，城市配套水平跟不上，高端人才留不住、招不来——相较之下，他们更倾向于选择工作生活在西安主城区。

由此，对存量企业和意向投资企业也造成了困扰，甚至一些企业不得已将研发等板块布局到西安主城区，这种业务板块的地理割裂，难免影响企业运行效率，同时也不利于阎良区的高质量发展。

03区政合一的“药方”

阎良区与航空基地，一个是行政区，一个是开发区，分属两套机制体系，两种不同的管理文化。前者以社会事务为主，后者主攻经济建设，各有优势和短板，如何实现资源要素互补，统筹发展，做大做强？

随着西安开发区体制机制改革工作的启动，针对不同的开发区，改革模式有所区别。其中，“区政合一”成为航空基地与阎良的“药方”。

即“一套机构、两块牌子，一体化管理”，党工委与区委一体运行，由区委常委会履行党工委职责。保持管委会在产业发展和区域经济提升等方面的高效议事决策机制。区长、常务副区长和3个专职副主任组成管委会班子，主任办公会决策日常事项，实现决策效率最大化。

简单来说，就是心往一处想，劲儿也容易往一处使。

同时，航空基地剥离社会职能“瘦身强体”，聚焦促进经济发展的主责主业，社会事务由阎良区政府相关机构承担，正所谓“干好各自的事、唱好各自的戏”。

区域政经观察人士指出，“航空基地虽然是国家级开发区，但仍处在成长期，所以航空基地与阎良的结合，一边有发展的手法和思维，一边有要素保障的能力，一定要让它们彼此碰撞，才会产生1+1>2的效果。”

“一套机构、两块牌子，一体化管理”的模式，使得决策效率显著提升。航空基地工作人员举例说明，譬如针对项目开发用地问题，采取阎良区副区长和航空基地副主任带队的结构，效率较之前大幅提升。

另据官方披露，截至2022年6月，阎良区（航空基地）拜访企业122家，在谈项目44个，总投资192.6亿元的27个项目启动建设，包括鑫垚陶瓷、三角防务、西安钢研等在内的相关项目，都因此得以推动。

当然，“区政合一”的改革程度，最终还需由表及里，充分释放开发区的经济发展和行政区的社会管理优势。在上述区域政经观察人士看来，“区政合一”并非只是为阎良与航空基地的发展解忧，更是为开发区管理体制改革探路，甚至为西安都市圈建设中的体制机制协同发展提供新样本。

04富阎新区打开新格局

阎良区与航空基地的体制机制改革破局，也为西安都市圈建设、西渭融合发展等战略注入活力。西安阎良区与渭南富平县接壤，早在2017年，陕西省委、省政府出台《关于支持富阎一体化发展的指导意见》，随后作为西安、渭南两市派出机构的富阎产业合作园区管委会成立。

2019年，该园区管委会先后与富平县政府、阎良区政府签署托管协议，承接富平区域55平方公里和阎良区域3平方公里部分经济管理权限。

2022年5月，西安市委编委印发《关于进一步加强富阎产业合作园区工作机制意见的通知》，决定富阎产业合作园区作为阎良航空基地的产业园区，由阎良航空基地党工委（阎良区委）、阎良航空基地管委会（阎良区政府）代市委、市政府具体负责富阎产业合作园区开发建设工作，形成阎良航空基地（阎良区）、富阎产业合作园区、富平县沟通协调工作机制。

由此，阎良也迎来“一城两带”的空间新格局。

即，北部片区建设富阎新区产业带，加速富阎两地实现产业协同一体化；中部依托阎良老城区，建设幸福宜居新城；南部围绕中航工业核心航空产业及其上下游产业环节，打造航空产业带。

摊开这张规划蓝图，浓墨重彩的一笔要数富阎新区产业带，其作为西渭融合核心地带、万亿级工业大走廊战略要地，一举一动，备受外界关注。就眼下进展而言，互联互通方面，3条富阎连接路正在加速建设，同时力促地铁17号线、西阎快速路早日开工；产业协同方面，与西飞公司共建的3000亩航空产业配套园是焦点之一，再如，分批启动的4个产业园区，现已入驻多个项目，总投资近百亿。

管理体制机制的理顺，产业承载空间的打开，刺激高端制造企业纷纷入场。引用上述工作人员的表述，“现在就是，厂房跟不上，企业后面排队。”

05卫星城之路的积极信号

阎良，这座西安东北区域的卫星城，眼下一切似乎都在向着积极的方向发展。

反馈到数据层面，2022年11月10日，阎良在珠海航展签订项目20个，收获意向投资达260亿元；在8月15日举办的丝博会上，阎良区（航空基地）签约项目投资额，位列西安各区县第一名。再往前追溯，阎良区2022年三季度开工项目19个，总投资286.3亿元，位居西安市第一。

招商热再加上多个“全国唯一”、“世界一流”的硬实力，以及C919万亿大飞机市场等风口渐起，进一步坚定了阎良的目标，作为全国唯一、亚洲最大的全产业链航空产业聚集区，阎良现已提出，加快打造千亿级空天产业集群，并计划2023年底之前，完成20个产业园建设，提供200万平方米物理空间。

从城市资源聚集的规律而言，越远离市中心，资源逐渐递减。

阎良距离西安市中心60公里，很难完全像高陵区那样，作为西安中心城市资源笼罩下的区域进行发展。某种意义上，阎良更像是一座相对独立的卫星城市。其未来与西安的互动关系，或类似于昆山之于上海。

基于此，加快城市更新速度、提升自身配套水平，如此，产业进击的同时，高端人才方能留得住、招得来。

值得注意的是，政策层面也在为阎良“松绑”。

陕西省财政厅发布的《关于省十三届人大六次会议第418号建议的复函》中提及，于2022年开始阎良区正式实行取消军品免税政策，且新政策实施后，省财政将阎良分成收入全部留阎良区级财政。陕西省财政厅相关业务人员表示，“目前率先取消军品免税政策的，阎良在全国应该都属于第一批试点。”

《财经》丝路经济研究院也留意到，阎良区官方信息披露，2022年1-11月，该区一般公共预算收入完成预算的342.6%。

对于中国“航空强国”战略，对于西安都市圈建设、西渭融合发展，以及阎良自身成长而言，这无疑又是一个积极信号。