裁判要旨

《闲置土地认定书》系土地行政主管部门依职权对案涉土地目前处于闲置状态的事实描述文件，并非最终对该宗土地因闲置予以收回的处置行为，可以认定为行政程序中对行政相对人的权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

法律条文

《闲置土地处置办法（2012年修订）》第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

《闲置土地处置办法（2012年修订）》第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置。

《闲置土地处置办法（2012年修订）》第十四条 除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

《闲置土地处置办法（2012年修订）》第十五条 市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

经典案例

基本案情

2010年12月30日，蒋某在农业银行委托拍卖中，以206万元价款竞得案涉土地的国有土地使用权。2012年2月22日，蒋某将该宗土地使用权申请变更登记到其名下。

2019年7月15日，县自然资源局向蒋某送达《闲置土地调查通知书》，该通知书认为蒋某应自2012年2月22日起开发利用登记在其名下的案涉土地，但至今尚未开发利用，涉嫌构成闲置土地，通知接受县自然资源局的调查，并自通知书送达之日起30日内向提交案涉土地开发利用的情况、现状的事实、依据和证据等相关材料。

2019年8月15日，蒋某向县自然资源局递交涉嫌闲置土地的相关材料。同日，县自然资源局向蒋某送达了《闲置土地认定书》，该《闲置土地认定书》认定蒋某未按照《闲置土地处置办法》第二条的规定动工开发，又不具有《闲置土地处置办法》第八条规定的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情况，案涉土地属闲置土地。同年8月27日，县自然资源局在县政府门户网站进行了闲置土地信息公告。蒋某对《闲置土地认定书》不服，于同年10月11日向县政府申请行政复议，县政府于同年10月14日受理。同年12月4日，县政府作出《行政复议决定书》,决定维持县自然资源局作出的被诉《闲置土地认定书》。蒋某于同年12月12日收到被诉《行政复议决定书》。蒋某对案涉被诉行政行为不服，故诉至法院，请求撤销县自然资源局作出的《闲置土地认定书》及县政府作出的《行政复议决定书》。

法院认为

贵阳市白云区人民法院认为，行政程序中对行政相对人的权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《闲置土地处置办法》第十四条、第十五条规定，对未开发满一年或者满二年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门报经本级或者有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》，并且在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，还应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利，国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。本案中，县自然资源局在作出案涉《闲置土地认定书》后，还需要依照《闲置土地处置办法》的上述规定作出相应的告知、处理决定。因此，案涉《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体，系最终作出闲置土地处理决定前的阶段性、过程性行为，虽与当事人的权利义务有关联，但尚未产生最终影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故应当裁定驳回原告对原行政行为的起诉。

贵州市中级人民法院认为，本案的争议焦点为被上诉人县自然资源局作出的案涉《闲置土地认定书》是否为人民法院受案范围。

一审已经查明上诉人蒋某于2012年取得案涉土地使用权，2019年经县自然资源局依照《闲置土地处置办法》第十四条规定认定为闲置土地，并向上诉人送达《闲置土地认定书》，该认定书系案涉土地所在地土地行政主管部门依职权对案涉土地目前处于闲置状态的事实描述文件，并非最终对该宗土地因闲置予以收回的处置行为。根据《闲置土地处置办法》，市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案。如果确定最终需要收回闲置土地，还应当按照《闲置土地处置办法》的规定履行相应的法定程序，故县自然资源局作出的《闲置土地认定书》，是对案涉土地闲置状态的认定并不当然产生对蒋某实体权益的实质影响，该《闲置土地认定书》可以认定为行政程序中对行政相对人的权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。