文丨西部菌

一座城市，一个区域的发展潜力，规划从来就是一个非常具有参考价值的点。

为什么这么说呢？因为在现实语境下，由于规划具有前瞻性，其中的很多指标和目标都代表的是一种理想状况，未必一定就能够完成。

所以，从规划中，我们往往能够看到一个区域发展的“理想值”。

日前，《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》正式印发。到2025年，关中平原城市群到底如何发展，又能实现怎样的目标，都有了清晰的参考。

01

差不多5年前，《关中平原城市群发展规划》明确提出，建设西安国家中心城市。

由此将西安的地位拉升到一个新的高度。并且自那以后，全国九大国家中心城市的格局至今未能再突破。

那么，这一次《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》，对于西安和关中平原城市群的定位，是否有新的提升？

对此，一些分析所给出的说法是，关中平原城市群被明确为要“建设成为带动全国经济发展的重要增长极”，这对比《关中平原城市群发展规划》中所提出的“充分发挥关中平原城市群对西北地区发展的核心引领作用和我国向西开放的战略支撑作用”，是定位上的明显提级。

但西部菌发现，这种说法其实是不准确的。因为从公开信息来看，把关中平原城市群“建设成为带动全国经济发展的重要增长极”的说法，其实只是来自陕西方面的自我定位。

而《关中平原城市群建设“十四五”实施方案》中最能体现出关中平原地位提升的表述，其实是这一句：推动关中平原城市群建设成为开创西部大开发新格局、助推全国高质量发展的重要支撑。

可以看出，虽然规划中没有明确关中平原城市群作为全国经济发展“重要增长极”的定位，但从“向西开放的战略支撑”，变为“全国高质量发展的重要支撑”，这实际也是一种定位的升级。

因此，还是要恭喜西安，恭喜关中平原城市群。

02

在全国主要城市群中，关中平原城市群，有一个非常突出的特征，那就是西安作为中心城市的绝对中心地位格外突出。

比如，京津冀、长三角、大湾区、成渝、长江中游，要么是一个中心城市带多个副中心城市，要么是双中心甚至多中心，而关中平原城市群，显然就只有西安这样一个绝对的中心，而没有真正的“副中心”之说。

这种唯一中心的光环强到什么地步呢？一个佐证之一或许就是，很多人都会下意识地认为，关中平原城市群差不多就是以西安为中心的都市圈范畴。

而事实上，关中平原城市群横跨陕西、山西、甘肃三省，包括陕西的5个地级市，杨凌、商洛的部分县市，以及甘肃天水、庆阳、平凉，山西运城和临汾的部分县市。

从这次实施方案中各城市的出场次数也可以看出，西安在关中平原城市群的分量到底有多重。

其中，西安一共被点名了36次；其次是宝鸡8次，运城、临汾、天水各7次；其余的主要城市中，咸阳、庆阳为4次；平凉3次；渭南2次；铜川1次。

也就是说，西安的点名次数是第二名宝鸡的4倍多；是宝鸡、运城、临汾、天水、咸阳、庆阳6城之和。

并且，方案所指出的关中平原城市群目前所面临的“突出问题”之一就是，中心城市对周边辐射带动不足，次级城市发展相对缓慢。

03

在优化城市群空间发展格局方面，西安和西安都市圈被置于最靠前的位置。

比如，增强西安国家中心城市竞争力方面，提出优化城市空间格局，控制中心城区开发强度和人口密度，推动中心城区瘦身健体。

去年10月印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》中就明确，要推动特大城市瘦身健体。

这一次实际是重申。而西安的瘦身健体，落脚点其实不是“瘦身”，而是“健体”。

方案就同时提出：

要加快建设西部科技创新港，增强西安高新区高端产业集聚引领功能，打造全国重要科研和高新技术产业基地；统筹建设西安国际港务区、西安临空经济示范区，加快中欧班列西安集结中心示范工程、西安咸阳国际机场三期工程等建设，充分释放陆港、空港对外开放支点作用，打造内陆开放高地。

显然，西安的核心功能是在继续强化的。

在培育发展西安都市圈方面，方案同样提出要发挥西安中心城区引领作用。

其中一些重点区域包括：深入推进西安和咸阳相向一体化发展，提升富平—阎良、临渭— 华州、耀州、杨凌—武功—周至、乾县—礼泉等外围组团功能， 优化都市圈空间格局。

在一定程度上说，上述区域也是关中平原城市群最核心的区域。

其次，则是7大重要节点城市。

比如，推动宝鸡加快产业结构调整，建设产业转型升级示范区和省级先进制造业示范基地；推动商洛大力发展生态产业，依托秦岭打造知名旅游目的地和康养城市；推动天水电子信息、文化旅游产业发展；壮大临汾、运城、庆阳、平凉特色优势产业，增强人口集聚能力。

还有一些县城也迎来新的机遇。

比如，被直接点名的就有——促进彬州—旬邑—长武—泾川、韩城—河津—万荣跨区域协同发展。

不过，考虑到西安在城市群内部的绝对中心地位，其他区域的发展，一个很重要的因素，还是看如何发挥西安的引领作用和西安“瘦身健体”的力度。

04

基础设施方面，主要提到这些工程：

加快西安至延安、西安至安康、西安至十堰等高铁建设，加快西渝高铁安康至重庆段、平凉至庆阳铁路等前期工作；有序发展都市圈市域(郊)铁路，推进西安地铁三期工程实施。

加快西安咸阳国际机场三期扩建，建设辐射“一带一路”的国际航空枢纽；推动新建宝鸡、平凉机场及迁建天水机场等项目前期工作；有序推进一批通用机场建设。

建设宝鸡全国性综合交通枢纽和渭南、运城、临汾、天水等一批区域性交通枢纽；推动西安、宝鸡、临汾等国家物流枢纽承载城市建设。

对外合作方面提到：

持续深化与长三角地区全方位合作，办好陕粤港澳经济合作活动周等活动，加强与成渝地区双城经济圈等合作、共同推动西部陆海新通道建设；深化与山西中部、兰州—西宁、中原等周边城市群互动，推动能源资源、文化旅游等领域互惠协作。

可以看出，关中平原城市群对外合作，主要是以南向、西向为主。

05

由于单核特征尤其突出，关中平原城市群在未来相当长一段时间里，重点其实还是将放在一个国家中心城市（西安），和一个国家级都市圈（西安都市圈）上。

可以说，它们代表的是关中平原城市群的门面和主心骨。

但是，中西部地区的城市群，还有一个不容忽视的特征是，中心城市的发展水平，其实都已经相对较高，不管是城市规模，还是产业状况，乃至城市地位，要在短期内再继续实现跃升，其实是很难的。

这就意味着，城市群的发展在很大程度上，势必要挖掘其他非中心地区的发展潜力——不管是基建还是产业，都是如此。

那么，这其实是一个非常考验平衡技巧的活——既要确保核心区域继续精进，又要更有力地带动其他区域的发展。只有两个方面都实现跨越，整个城市群的发展水平才能获得实质性的提升。

当然，这不只是西安和关中平原城市群所面临的挑战。