作者：王彬 摘要:2018年，中央公布了《保持农村土地承包关系稳定并长久不变的意见》，对二轮延包到期后相关工作做出了部署，本文通过对辽宁省农村土地二轮延包工作的研究，剖析了农村土地延包过程中存在的问题与产生问题的深层次原因，对落实中央提出的“长久不变”政策要求提出了合理有效的建议。 一、辽宁省农村土地承包基本情况辽宁省第一轮承包大多起始于1982-1983年，1997-1998年到期，全省各级党委政府高度重视二轮延包工作，1997年省委办公厅省政府办公厅下发了《关于进一步稳定和完善土地承包关系做好延长土地承包期工作的通知》，要求全省在第一轮承包合同期满后，土地承包期再延长30年不变，绝大多数农户原有的承包土地要继续保持稳定，不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。截至2007年3月末，全省共签订承包合同596.26万份，签订率为99.82%；经营权证登记发放596.16万份，入户率99.81%，基本完成了二轮延包工作。 二、辽宁农村土地二轮延包的成效与存在的问题(一)取得的成绩一轮承包改革了当时比较落后、不相适应的生产关系，使之适应农村不平衡、不同发展阶段的生产力水平。同时极大地解放了农村生产力，使广大农村居民及城镇居民的温饱问题得到较好的解决，为农业持续稳定发展、工业化顺利加快乃至中国经济长期保持较快发展提供了强大的物质基础。 在一轮承包基础上开展的二轮延包对家庭承包责任制产生了更稳定、更有预期的作用。由于农民对承包期限非常敏感，考虑的是自己的承包地能种多久，会不会被收走的问题。二轮延包期三十年的规定，稳定了农民的心理预期，给农民吃了定心丸，让农民放心地在土地上投入，极大地促进了农业生产的发展。 (二)存在的问题1.基层没有严格执行国家政策。一是频繁调整土地。《土地承包法》规定，在承包期内不得调整土地。但有些地方自行制定了增人不增地，减人就减地的政策。在承包期内以三年或五年为期限频繁调整土地，造成承包关系不稳定，农民无法在土地上增加投入。二是地方超标准预留机动地。国家明确要求控制机动地的面积，但部分地区超标准预留机动地，将机动地发包作为村里的小金库。三是发包中存在违法乱纪问题。有的地方干部在二轮承包中以权谋私，在发包过程中发包“关系地、人情地”，引发村民之间的矛盾。四是不履行民主程序发包。《农村土地承包法》第1 9条明确规定：承包方案应当按照本法第十三条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。在很多地方，在土地发包过程中，违反了这一规定，采取村委会通论通过或村民代表会通论通过的办法，违背了大多数农民意愿，由此造成农民的权利受到侵害，同时给基层政府处理此类问题造成麻烦。 2.人地矛盾突出难以解决，引发村集体内部矛盾。在《土地承包法》出台后，国家的政策规定“增人不增地、减人不减地”，虽然在形式上使土地承包经营制度保持了相对稳定，但其带来的问题也无法回避，农户对小幅调整承包地仍有民意基础，但由于土地承包经营权承包期内不得调整，农村集体无法通过调整土地去解决村内新增人口增加的问题。承包地带有社会保障的性质，得不到承包地或人均承包地较少的农户认为自己的权益受损，极易引发村集体内部的矛盾。《土地承包法》规定村集体的机动地可以用于解决人地矛盾，但国家一直限制机动地的规模，随着人口增长，原有的机动地基本上消耗殆尽，无法通过机动地解决人地矛盾。 3.二轮延包工作不彻底，对土地承包管理工作造成新的隐患。一是已经开展了二轮土地延包工作的村中，有一小部分搞的并不彻底，个别村民组未实行土地延包工作。二是部分村集体虽然实行了二轮土地延包，但延包期短于30年。三是一些不规范的延包被迫中止，半途而废，给后续工作带来隐患。 4.土地细碎化，难以形成规模经营。由于农村土地差异较大，集体在分配土地时，为了追求绝对公平，按照土地肥瘦、水电生产条件、距离村庄远近等因素把土地分为三六九等，分别承包到户。这样就形成了每户的承包地块都很零散，有的家庭甚至有几十块地，每块不到半亩的情况。虽然按等级分地对农户来说较为公平，但对农业生产却是灾难，造成了负面影响，零散的土地不利于大型机械设备的使用，耕作极为不方便，无法实现规模经营，使农业生产成本居高不下。 三、二轮延包到期后土地承包关系长久不变的调研分析与政策建议(一)调研分析如何处理好人口变动与土地承包的关系是一直困扰我国农村基本经营制度的重大难题，虽然家庭联产承包制责任制调动了农民的生产积极性，为农业增长和社会稳定提供了制度基础，但由于农村集体人口增减变化而频繁调整土地的做法，导致了调地成本增加、土地细碎化越来越严重、农民不愿在土地上增加投入等问题，影响了农业生产。 十九大报告中提出要保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。2019年新修订的《土地承包法》也做了相应的要求，为此，在二轮延包到期后如何实现长久不变事关农村的社会稳定，成了社会各界关注的焦点和热点问题。 2021年6月-10月，通过对锦州北镇、铁岭昌图、沈阳市于洪区等地区的4个乡镇61个行政村第二轮土地承包经营现状、新增人口承包土地状况、解决新增人口土地承包问题措施开展调研，了解到上述地区第二轮土地承包初始阶段人口数127314人，至今新增人口数9133人，减少人口数11052人，净减少1919人。现有应该获得承包权家庭人口数125395人，可供分配土地数量442257.54亩。其中：二轮承包合同面积428830亩，确权登记时增加面积34346.24亩，减少面积20918.89亩，净增加面积13427.35亩。调研中发现农民和基层干部对二轮延包到期后如何延包实现长久不变的关注度很高，普遍关心现有的承包地能否被调整，如何在二轮延包剩余的承包期内实现放活经营权。基层对延包方式建议了三种：第一种是将现有承包地按人口数量打乱重分。第二种方式是采取“大稳定、小调整”的方式，收回部分土地，补给新增的无地人员。第三种方式是固化现有承包关系，直接续签承包合同。2019年末，中央公布了《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》(以下简称《意见》)，意见中明确要求“要坚持承包关系长久稳定，赋予农民更加充分而有保障的土地权利”，二轮承包到期后采取延包的方式，不得将承包地打乱重分。”打乱重分的延包方式被否定，只剩下另外两种方式。 通过调研发现，大稳定小调整的方式其实很难实现。这种模式的初衷是现有绝大多数的农户承包地不变，收回部分死亡人口和享受社会保障人口的土地，补给新增的无地人口，在一定程度上实现了公平。但由于二轮延包的三十年间每户的户内人口增减变化较大，根据人口数量增减分配势必造成大规模的调整土地，这样就违背了《意见》中“要确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定”的原则，而且《意见》中对大稳定小调整有限制性要求，只能是因自然灾害造成承包地毁损等原因，且群众普遍要求调地的，可以按程序经审批后调整。由于严格地限制了调整的范围，绝大多数地区并不符合大稳定小调整的要求。 过去，农村土地一直是农民赖以生存的物质基础，带有一定的社会保障性质，在承包期内增人不增地、减人不减地政策的要求下，承包期内大量的新增人口没有土地，人地矛盾突出，形成农村社会矛盾的隐患。随着社会经济的发展，尤其是“三权分置”政策的提出，农村的生产、生活方式与20年前二轮延包时发生了巨大的变化，农民对土地的依赖性在降低。目前，土地已不再是农民生存的主要保障。与二轮延报时不同，很多农民表示种植玉米每亩地最多收入600元-700元，按平均每人3亩地计算，依靠农业生产每年只能收入不到3000元，而外出务工一个月的收入就能得到2000元左右，大多数农民已不再依靠土地为生。人地矛盾也在逐渐弱化。调研中发现大多数地区在二轮延包的几十年中家庭内部死亡的人口多出新增的人口，人地矛盾并不突出。 稳定土地承包关系是《意见》重要的核心思想、我国的家庭承包是以户为单位的，在统一承包时采取按人口数量多少平均分配土地的方式，可以说起点是公平的。随着社会的发展，人口总是在不断地变化，一些家庭人口减少，造成人均土地面积增加；另外一些家庭新增人口增加，造成人均面积减少，形成了所谓的“人地矛盾”。实际上形成人地矛盾的根源并不是由于人多地少造成的，而是集体土地所有制与增人不增地减人不减地的政策之间形成的，集体所有意味着人人所有，新增人口也应该有自己的份额，但现实中由于国家实行承包期内“增人不增地、减人不减地”的政策，两者之间形成了永远无法调和的矛盾，所以简单地依靠调地来缓解人地矛盾不是科学的办法，通过调整利益的方式才是解决人地矛盾的根本办法。 (二)政策建议根据中央的政策精神，建议固化确权颁证后的土地承包关系，在二轮延包到期后直接续签合同，对于确实由于缺少土地造成生活困难的，通过“调利不调地”的方式解决问题，可以指导集体经济组织采取以下方式： 一是通过其他方式承包收入弥补无地人口，可以利用确权中多出的承包地面积取得的发包收入或集体其他方式发包收入分给无地人员作为弥补。 二是收回现有整户消亡农户承包地。收回符合《土地承包法》规定的“整户消亡”条件的农户承包地，用于解决新增人口无地问题。 三是鼓励自愿交回承包地。经济条件好的村集体可以采取经济补偿的方式鼓励农民自愿交回承包地，用于解决无地人口问题。 四是将超标的机动地用于弥补新增人口。虽然国家的法律和政策一再强调集体不能留超过5%的机动地，但现实中很多村的机动地面积超过了这个标准，建议村集体将机动地分给新增人口，解决无地问题。 五是在产权制度改革中赋予新增人口特殊股份。在正在推进的集体产权制度改革中，村集体可以在产权制度改革中适当赋予无地的新增人口更多的股份，用于弥补无地的问题。 通过调整利益而不是调整土地的方式，可以很好地实现完善农村土地承包经营制度、保障农民土地承包权益，有利于促进土地流转，发展适度规模经营，实现农业现代化和农村的“长治久安”。 原标题：二轮延包到期后土地承包关系长久不变的路径探析——以辽宁省农村土地承包情况为例 作者：王彬 鞍山市千山区农业农村局 来源：《农业经济》期刊